思考如何依法保护银川市饮用水源地

　　前 言：公众的生命健康、生活质量、地区的社会稳定以及可持续发展问题无不与饮用水源地环境的安全保障程度息息相关。2011年3月我参与了银川市饮用水源地环境保护情况的社会调查，发现目前银川市的饮用水源地环境现状堪忧，银川市饮用水源地不仅面临着水量上的危机，而且在水质上也不乐观。根据新修订的《银川市城市总体发展规划》，到2020年，银川市城市人口要达到l20万人，最高供水量要达到78万立方米/日，依据目前的水源状况，届时将有7.2万立方米/日的缺口，饮用水源地环境污染已严重影响到银川市的可持续发展。银川市是国务院公布的全国35个“严重缺水”大中城市之一，银川水源地的水资源80%以上来自地下水，地表水又是地下水补给的主要来源。然而，在饮用水源地保护区中就有12家工业企业和33家规模化养殖户，有27446人农村人口居住。[1]银川市的污水处理及再次利用能力偏低，饮用水资源的浪费情况较重，工业污染、农业污染、畜禽粪便污染、生活垃圾污染不断扩大，水资源短缺、水资源浪费与水源地污染三大因素同时存在，客观上增大了饮用水源地保护的困难。

　　饮用水源地环境保护是全球共同关注的焦点，许多国家进行了行之有效的立法，为世界各国提供了很多成功的经验。例如，1974年美国制定的《安全饮用水法》对饮用水源地环境保护提供了法律依据，同时美国各州也制定了大量的饮用水源地环境保护的法律法规。这些国外的成功经验值得我们借鉴。

　　目前我国对饮用水源地环境保护的理论研究不多，对饮用水源地环境保护实际经验更为缺乏，这使得饮用水源地保护立法和执法缺乏支撑。银川市的饮用水源地保护法律法规，有的从原则上对饮用水源地保护加以规定，有的规定了一些具体实施措施，如划定饮用水源保护区、禁止污染工程建设、加强水源地水质监测、建立提前预警和应急制度等，在法律上为饮用水源地环境保护提供了支持，但由于当前饮用水源地环境保护制度间分割抵触，法律空白显露，法律法规缺乏针对性和操作性等，这些问题与饮用水源地的稀缺性、污染的严重性和保护的迫切性相比，银川市水源地保护形势依旧严峻。

　　随着我国全面建设小康社会进程的不断深入，提高人民生活水平也必然包括了生活质量的提高，保护饮用水源地环境的可持续发展是我国实现小康社会的一个重要方面。2011年，银川市人大已经把饮用水源地保护条例的制定列入工作计划。选择这样一个课题，是希望以我的学习和研究能为银川市人大水源地保护立法的科学性提供参考意见。在这种情况下，本文展开对依法保护银川市饮用水源地的研究，其现实意义毋庸置疑。

　　一 银川市饮用水源地环境的现状及其保护的意义

　　银川市的饮用水源地环境因水文气候、地理条件的限制以及人类的生产生活污染而不断遭到破坏，同时也危及到银川的可持续发展。

　　(一)银川市饮用水源地环境的基本情况

　　银川市座落在贺兰山以东地区，地表为第四系所覆盖，其中第四系最大厚度达2400米以上，沉积物以细砂、粉细砂为主体的第四系洪积、冲洪积和冲湖积堆积物。根据银川市人大常委会“关于加强银川市饮用水水源地保护的决定”规定，银川市集中饮用水源地有8处，水源地布井区总面积为131.56平方公里，可开采利用的水资源总量为69.5万立方米/日，现已开采利用水资源量18.3万立方米/日。[2]

　　由于地表水污染防治工作不到位，规模化养殖业及农业面源污染防治措施薄弱，水源地水质监测评价能力不足，公众参与程度不够等原因致使饮用水源地环境日益恶化，放大了水资源短缺和水源地保护之间的矛盾，客观上构成了银川市经济发展的瓶颈。

　　银川市饮用水源地污染的主要污染源包括：工业污染源、养殖业污染源、农业污染源、生活污染源、地表水体污染。对水源地影响最大的是四二干沟和第二排水沟。此外，有些建设项目直接在饮用水源地上修建，对银川市饮用水源地安全构成了严重威胁。工业污染、化肥、农药污染、畜禽粪便污染、生活污水和垃圾污染同时存在，严重影响银川市水源地的可持续发展。 [3]进一步加强银川市饮用水源地环境治理，减少污染排放量已迫在眉睫。

　　(二)保护银川市饮用水源地环境的意义

　　依法保护银川市饮用水源地环境同宜居城市的建设、社会可持续发展和社会和谐稳定息息相关。

　　1.饮用水源地环境保护有利于银川市宜居城市的建设

　　饮用水源地环境保护关涉到人们的生存环境、居住条件和人民的生活质量，是实现宜居城市建设的重要内容。

　　2.饮用水源地环境保护有利于银川市的可持续发展

　　水源地环境保护是经济社会发展的后盾，水源地的可持续利用是经济和社会持续发展的重要保证。我们只有高瞻远瞩，坚持依法保护水源地环境的发展观念，才能利于市民健康，利在子孙后代。

　　3.饮用水源地环境保护有利于社会的和谐稳定

　　饮用水源地环境关乎人民的生存居住问题，对社会团结稳定具有举足轻重的作用。而饮用水源地一旦遭到污染，必将严重威胁到银川市居民的饮水安全，进而严重影响到社会的和谐与稳定。

　　二 现行饮用水源地环境保护的立法构架及实施效果分析

　　银川市面临着降水量小、蒸发量大，水源地分布不均等问题。因此，建立集中完整的立法对银川市饮用水源地环境保护意义重大。当前饮用水源地保护的立法构架和实施情况如下：

　　(一)饮用水源地环境保护的立法构架

　　目前，饮用水源地环境保护采取分散式立法构架，这使得饮用水源地环境的保护立法缺乏科学性。饮用水源地环境保护的分散式立法构架表现如下：

　　1.饮用水源地环境保护法律渊源

　　2.以行政立法为主

　　3.地方立法多为上位法的重复表述，缺乏针对性

　　(二)饮用水源地保护法律的实施效果分析

　　随着银川市经济的快速发展、城市规模的不断扩大以及饮用水源地被严重污染，银川市饮用水源地环境保护面临着严峻的挑战。相应地，对水源地环境保护也提出了更高的要求，并暴露出饮用水源地环境保护在立法和法律调控过程中存在的一些问题。

　　1.生态补偿制度和预警处置制度缺失

　　2.治理资金和公众参与权无保障

　　3.监管部门多且交叉严重，缺乏协调性致使利益冲突

　　4.农村环境保护规制不能同步进行

　　5.法律责任偏轻，原则性立法较多

　　6.公众法律意识淡薄，水资源浪费严重

　　三 饮用水源地环境治理的思考

　　由于饮用水源地在银川市经济和社会生活中占有重要的地位，必须对其进行全面地保护。根据《银川市城市集中饮用水水源地环境保护规划》中确立的近期和中远期规划目标来看，银川市的财政收入还不足以支持水源地一级保护区实现封闭式管理。因此笔者认为应立足当下，分阶段治理，在全面实现近期目标的基础上逐步实现中远期目标。在调控和治理过程中，应当充分利用法律这一最有效率的方式，确立水源地环境治理的指导思想和基本原则，创新和完善水源地环境保护的法律机制和制度，实现对饮用水源地环境行之有效的保护。

　　(一)确立饮用水源地环境治理的指导思想

　　[4]水源地环境治理的指导思想的确立反映了在治理过程中的价值取向。完善银川市的饮用水源地保护法律制度，应当树立可持续发展的科学发展观。可持续发展要求我们总结历史，分析现状，展望未来，将完善饮用水源地保护法律制度的指导思想从片面地追求的以经济建设为中心转变为统筹兼顾、可持续发展的科学发展观上来，根据可持续发展的要求，建立健全银川市饮用水源地保护的各项法律制度。

　　(二)确立饮用水源地环境治理的基本原则

　　饮用水源地环境治理的基本原则应当反映饮用水源地保护法律的基本价值取向，贯穿饮用水源地保护法律的始终。建立健全饮用水源地环境保护的基本原则，对于加强饮用水源地立法的科学性、增强饮用水源地执法的自觉性、顺利实现饮用水源地保护的目的都有重要作用。由于当前银川市饮用水源地保护的法律调控尚处于初级阶段，因此进一步完善和创新饮用水源地环境保护基本原则显得尤其重要和迫切。饮用水源地保护治理的基本原则应当包括以下几个原则。

　　1.优先保护原则

　　水源地与人们的生产生活密切相关，自然环境的维护也离不开水源地。饮用水源地保护是维持身体健康的前提条件，是保障社会可持续发展的基本条件。因此，在饮用水源地开发利用和保护中，饮用水源地的保护应当放在首要位置优先保护。银川市在制定饮用水源地保护法律法规时，应坚持饮用水源地保护绝对优先，在饮用水源地发展战略中，应树立优先保护饮用水源地原则，坚持在这一原则的指引下，完善饮用水源地保护区制度。

　　2.预防原则

　　饮用水源地一旦出现污染问题，将直接威胁到人们的生存和身体健康。随着社会经济发展所带来的环境恶化，对饮用水源地采取污染达标排放或废弃物无害处理已不足以维护水源地的平衡，而应在饮用水源地保护立法中引入预防原则，建立风险预防机制，通过各种行政管理手段，采取各类防范性措施，防止危害饮用水源地事件发生。 [5]预防原则要求在饮用水源地环境保护立法时应坚持预防为主，防范于未然。严格执行法律规定，对与饮用水源地保护法律规定不符的建设项目一律不得审批。此外，饮用水源保护区内的建设项目和污水处理厂应同时设计、同时施工、同时投产使用。

　　3.安全原则

　　饮用水源地的性质和作用要求我们必须坚持安全原则，以免对人们的生存环境和身体健康造成伤害。为了确保饮用水源地的可持续发展，关键是要加强对饮用水源地的保护和严格封闭管理，必须实行封闭性的饮用水源保护区制度，制定严格的标准对水源地进行监督管理，不断建立完善污水处理硬件设施，加强对农药、化肥的施用控制，提高污水的处理利用水平，避免对饮用水源地的污染破坏，保证水源地的绝对安全。此外，还应当对饮用水源地实行水量和水质的自动化监测和预警，及时准确全面地掌握危害饮用水源地环境的一切情况，及时发现问题，及时采取紧急处置措施，彻底消除水源地污染的安全隐患，确保饮用水源地安全。

　　4.国家协调原则

　　饮用水源地环境污染和破坏问题已成为当今社会共同关注的焦点，且饮用水源地具有公益性，因此需要国家政府加强行政调控、出面予以干预。银川市饮用水源地环境保护必须依赖于国家的大力扶持，以保障依法保护饮用水源地的目标能顺利实现。国家协调原则应主要体现在以下三方面：其一，立法确保饮用水源地的绝对优先保护，鼓励公众的参与，实现对饮用水源地的全面保护。其二，增加对饮用水源地保护的资金投入，运用财政拨款、财政补贴、信贷优惠政策等方式，使融资渠道多样化，使饮用水源地保护的资金得到保障。其三，严格饮用水源地保护的执法，防止因执法松懈降低了污染水源地的风险成本，加强农业面源污染的治理，为饮用水源地保护营造一个良好的外部环境。

　　5.公众参与原则

　　从饮用水源地环境的整个管理链条来看，虽然政府在水源地保护中起着关键作用，但公众的参与也不容忽视，公众参与原则是许多发达国家确保饮用水源地可持续利用的成功经验，尤其是在饮用水源地保护过程中，脱离公众的参与是不能取得预期的立法效果的。目前银川市水源地信息依旧处于不透明的状态，老百姓仍旧没有知情权，因而必须定期对各饮用水源地相关信息进行公示，只有先让老百姓对此知情，才能真正做到参与。

　　(三)创新饮用水源地环境治理的法律机制

　　随着饮用水源地环境保护新问题、新情况不断涌现，管理上的薄弱环节和弊端凸显出来，导致饮用水源地开发利用中法律保护机制缺失。结合银川市目前饮用水源地环境治理的不足，提出以下完善饮用水源地环境保护法律机制的具体意见：

　　1.加强公众参与，加大信息公开

　　2.设立新型的综合性饮用水源地监管协调机构

　　3.加重饮用水源地环境污染法律处罚力度

　　4.提高法律的可操作性

　　5.加强社会公众饮用水源地环境保护法律意识的宣传教育

　　总之，通过多种途径和方式加强社会公众的水源地保护法律意识教育，提高社会公众的水源地忧患意识、法律法规意识和水源地环境保护意识，丰富他们的水源地污染防治知识，为饮用水源地保护工作的开展奠定坚实的群众基础。

　　(四)完善饮用水源地环境治理的法律制度

　　银川市现行饮用水源地环境保护法律制度大多可操作性不强，同时存在着诸多的法律空白。法律制度的不健全不完善难以满足饮用水源地环境保护的需要。目前，银川市饮用水源地污染情况严重恶化，而现行饮用水源地保护法律制度的规定不足或没有规定，各方利益不能得到有效协调解决，不能有效治理饮用水源地环境污染问题。要想妥善地保护好饮用水源地，需从以下几方面加以完善：

　　1.建立饮用水源地生态补偿制度

　　2.建立健全饮用水源地监测预警与紧急处置制度

　　3.建立城乡一体的饮用水源地治理制度

　　4.健全饮用水资源的节约用水制度

　　结 论

　　通过对依法保护银川市饮用水源地的浅析，使我更加意识到我们在社会经济快速发展的同时，要进一步对饮用水源地加强关注，要坚持可持续发展的科学发展观。在研究饮用水源地环境保护的时候，我们要借鉴国外先进的经验，加强银川市饮用水源地环境治理，减少污染排放量，加强饮用水源地环境管理，提高污染治理水平和加大污染防治力度。立足当前，我们要根据社会的发展来变换眼光地看待和研究饮用水源地环境保护出现的新问题、新现象，这样才能符合可持续发展要求，有针对性地解决饮用水源地污染问题，有重点地制定相关法律法规，从而保障人民安居乐业，保障城市繁荣稳定，保障国家长治久安，保障社会健康和谐地发展下去!由于自身能力、参阅资料及时间所限，该文存在诸多不足之处：如论述浅显、不甚全面，引用资料、数据略显陈旧等，希望大家给予批评指正!也希望有更多的人关注饮用水源地环境保护、研究饮用水源地环境保护!

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