系统分析铁路监护道口问题

　　摘 要：铁路作为我国国民经济的运输大动脉，在整个国民经济和社会生活中都具有十分重要的战略地位，随着我国城市化进程的加快，铁路建设和通车里程不断增加，列车运行速度不断提高，从而容易发生人身损害。为了保障行车的安全，铁路运输企业在人群过往密集的地方、必要的交通要道设置了道口，而道口是铁路运输安全的最薄弱环节，在道口发生的交通事故呈上升趋势，有些道口设置了监护员，下面就监护道口的性质和责任承担谈谈个人的一点粗浅的认识。

　　关键词：铁路监护道口　责任承担

　　道口系指铁路上铺面宽度在二点五米以上，直接与道路贯通的平面交叉。按看守情况分为有人看守道口和无人看守道口。有人看守道口是铁路企业设立的建有道口半遮断栏杆、道口房、两侧护桩、警告标志、报警器并配有专人24小时看守的道口，过往车辆、行人应听从看守人员指挥通行;铁路无人看守道口设有侧护桩、警告标志，要求车辆、行人通过无人看守道口时，必须停车或止步了望，确认两端均无列车开来时，方准通行。由于行人在通过有人看守的道口时必须听从看守人员的指挥，人身伤害案件的发生率不高，但是对于无人看守的道口，行人的安全全部依靠自已，所以相对来说安全系数不高。为了解决这个问题，1994年，国务院出台国办发[1994]65号文件《铁路无人看守道口监护管理规定》，正式确立了对无人看守道口进行监护的管理模式。为此，各地由当地政府统一领导下，由原经贸委牵头，会同铁路和地方有关部门联合组成道口管理机构，负责选聘道口监护人员，制定有关办法等各项工作。那么监护道口发生人身损害案件以后，该由谁来承担责任呢?

　　一、监护道口人身损害案件承担责任的现状。

　　各地的道口管理机构是由经贸委牵头，会同铁路和地方有关部门联合组成的协调机构。既包括国家的行政机关如财政厅、经贸委、安监局，也包括事业单位或企业性质的铁路运输企业。其本身的经费来源也不相同，有的来源于财政拨款，有的来源于自收自支。道口管理机构分为省、市(县)级，其基本职能是负责宏观管理协调、计划管理、对道安费的征收使用及监护管理工作进行监督检查。一旦发生人身损害案件，往往以此为由拒绝承担责任。而铁路部门则根据《铁路无人看守道口监护管理规定》第八条的规定：“铁路无人看守道口实行监护后，其性质仍为无人看守道口。”和《铁路道口通行规定》第三条：“通过无人看守的铁路道口时，车辆行人必须停车或止步了望，确认安全后方准通行”的规定拒绝承担责任。而行人往往对监护道口和有人看守道口的无从区分，造成监护道口人身损害赔偿问题的互相推诿扯皮。对此，《铁路人身损害赔偿解释》确定首先由铁路运输企业承担责任，如果监护机构有过错，铁路运输企业可以行使追偿权。以上规定主要考虑道口监护机构虽不是铁路运输企业，但其实际上是为铁路运输安全服务的，由于道口管理机构是由多个部门联合组成的一个协调办事机构，不是一个独立的法人，没有独立的民事赔偿能力，如果判决道口监护机构承担赔偿责任，那么赔偿责任按照什么比例依据什么标准在道口管理机构组成成员之间进行分配也是一个很棘手的问题。所以最高人民法院对《铁路人身损害赔偿解释》做出上述规定意在敦促铁路运输企业对监护道口切实负起责任。

　　二、铁路监护道口的安全保障义务缺乏合理性。

　　《铁路道口管理暂行规定》第五条规定：道口按照规定必须设有道口标志和护桩，根据需要可以设置道口信号机，未设道口信号机的无人看守道口，可在安设道口信号的位置设置停车让行标志。根据这个规定，铁路运输企业只要按照规定做到护桩警告标志齐全就尽到了安全保障的义务。行人通过无人看守的道口时全凭自己的观察了望，责任全部由自己来承担。后来辽宁吉林两省把主要繁忙和危险的无人看守道口全部实施有偿派人监护，监护经费在货运运费中按比例抽取，成立了道口办进行统一管理，收到极好的效果。1994年，国务院在全国推广辽吉两省经验，并出台国办发[1994]65号文件《铁路无人看守道口监护管理规定》，规定通过铁路无人看守道口的车辆、行人必须听从监护人员的指挥，严格执行铁路道口通行规定，严禁在道口处抢行或停留。至此，铁路监护道口作为一种新型道口管理模式正式确立 。但是对无人看守道口进行监护的这种模式并没有起到安全保障的作用，反而降低了道口的保障义务。

　　监护道口与有人看守道口容易混淆，对行人是不公平的。有人看守道口和监护道口的不同点在以下几方面：其一是主管单位不同。监护道口的主管部门是各地建立的道口办，而有人看守道口的主管部门是各铁路运输企业。其二是人员情况和经费来源不同。监护道口的监护员是由道口办招聘，其经费由各省、自治区、直辖市人民政府商铁路等有关部门结合当地情况解决，从货运运费中按比例提取，并从中给监护员发放劳务费，而有人看守道口的看守人员是铁路企业的道口员担任，由铁路运输企业发放工资。其三是根据《铁路无人看守道口监护管理规定》第八条规定：“铁路无人看守道口实行监护后，其性质仍为无人看守道口。……”，监护道口仍属无人看守道口类型，不能与有人看守道口相混淆。其四是人员与主管部门的关系不同。监护人员多为就近聘用的农民，他们在从事道口监护的同时从事农业生产，与道口管理部门不存在劳动关系，道口管理部门不负责监护员的保险工伤医保等，发放的劳务费是对监护员值班的经济补助，不是工资，与道口管理部门与铁路运输企业之间均不存在劳动关系。而有人看守道口人员与铁路运输企业之间存在劳动关系。尽管监护员与有人看守道口人员之间存在着这些区别，但是作为普通的行人在通过道口时，都有人员在道口指挥行人车辆、疏导交通，所以无法区分谁是监护员谁是道口看守人;有人看守道口与监护道口都实行24小时值班制度，都在道口处建有道口房，都有防护栏杆所以无法区分哪个道口是有人看守的哪个是是无人看守的。再从道口看守人员的职责上来看，道口看守人员是负责道口指挥行人车辆、疏导交通，而监护人员的职责是：认真执行无人看守道口的安全技术规章及道口通知规定，在指定地点登上岗并严格按标准作业，拇指疏导车辆、行人安全通过道口，及时发现和纠正违章行为。可见两者的职责是基本相同的。另外监护人员虽然是由监护机构选聘的，但是具体的工作是由铁路运输企业来负责的，客观上造成监护机构对监护人员疏于管理。所以在道口实行监护后由无人变为事实上的有人，使得行人通过道口时的安全防范意识由纯粹的个人转移到监护员身上，形成对监护员的依赖，反而使得道口的安全保障能力下降。而一旦发生事故，则以监护道口实行监护后其性质仍为无人看守道口的规定拒绝承担责任，对行人来说是显失公平的。

　　三、《无人看守道口监护管理规定》中某些条款不符合民法通则的基本原则。

　　根据我国立法和最高人民法院的司法解释，行政规章是属于法律的下位法，其效力远远低于法律的效力.无人看守的道口实行监护后，由以前的无人变成了现实的有人，而且监护员24小时在岗值勤。道口管理也是有分工、有报酬、有制度、有考核的，特别是现在监护道口广泛安装报警器和道口信号机，并设有横杆专人负责，再以无人看守为标准来划分责任，明显有偏袒铁路运输企业之嫌。另外，相对于高速运行的列车来说，行人车辆毕竟是弱者。按照无过错责任原则，只要行为人不存在故意或重大过失，铁路运输企业都要承担责任。所以《无人看守道口监护管理规定》与〈民法通则〉的公平原则和归责原则是不相符合的。监护道口责任承担的不现实性。《铁路人身损害赔偿解释》确定由铁路运输企业承担责任，如果监护机构有过错，铁路运输企业可以行使追偿权。但是铁路运输企业如何行使追偿权呢?监护机构本身不是独立的法人没有独立的赔偿能力，其使用的道安费中并不包含承担赔偿责任方面，而且监护机构的过错主要也是体现在监护员的失职方面，这些就近从农村聘用的农民，其主要生产来源在于从事农业生产，几乎没有能力承担因其失职所应承担的责任。监护人员虽然是由监护机构造聘的，但是具体的实际工作是由铁路运输企业来负责的，所以最终的结果就是由运输企业自行承担，监护机构的责任无从落实。

　　四、结束语

　　基于以上的观点，笔者认为可以由铁路运输企业招聘监护人员，并建立劳动关系，不将监护道口做无人看守道口处理。这样既可以加强对监护员的考核制约，改变因道口监护机构监护不力而产生的后果，减少损害的发生，对行人车辆来说也相对公平。由此给铁路运输企业增加的工资负担可以由监护机构予以补贴。