浅谈城市水务系统性特征

　　摘要：从城市水务系统的耦合性、整体性、层次性、动态性特征，以及为保障该复合巨系统良性循环发展考虑，反映出对该系统实施一体化管理的客观性和必然性要求。

　　关键词：城市水务 系统特征 一体化 管理

　　城市水务系统性特征分析

　　从城市水务系统内在结构和发展方向考虑，城市水务系统是由相互作用和相互联系的水资源环境、排水、水处理与回用等部分组成的以满足生活和经济社会建设与发展供需水要求的有机整体。这个系统是由天然水资源环境系统和人类活动系统构成的复合巨系统。

　　1 耦合性特征

　　城市水务复合巨系统表现出很强的自然系统与人类活动系统相耦合的特征，或称为相结合的特征，天然水资源系统为人类活动提供水资源、水环境及城市水务系统运行的基础，也产生洪水、干旱、水土流失的危害。人类活动系统对城市水务系统提出需水及适宜水环境质量的要求，并在开发利用水资源及环境的同时，也出现因超量开采、排污威胁天然水资源系统的安全，为保护天然水资源系统，有时也将人类活动产生的合符水质要求的水作为回灌补源用水。城市水务系统的运行与管理既要为人类活动系统提供用水、适宜水环境，也要对天然水资源系统进行调水调质的全面管理。

　　城市水务管理应遵循水的自然循环规律和用水的经济社会规律，既不能将天然水资源系统与人类活动系统孤立对待，更不能不十分注重其间的相互依存、内在联系、相互影响、相互作用的关系。天然水资源系统是人类活动系统的基础，人类活动系统受天然水资源系统的制约，其耦合作用影响城市水务系统的运行效率和可持续发展能力。若人类活动系统不注意天然水系统的承载能力，超量开发利用水资源，过量排污利用水环境等，都会损坏城市水务复合巨系统的基础;同样，若不能遵循水资源的时空分布规律，合理开发利用水资源，以及依据水环境纳污能力合理利用其净化功能，都会造成水资源及环境功能的浪费，乃至破坏，影响城市水务复合巨系统服务城市经济社会建设的能力和发展的潜力。所以城市水务管理应依据其耦合性特征进行系统管理。

　　2 整体性特征

　　系统整体效应的概念出自于著名的贝塔朗菲定律——整体大于各部分的总和。就是说，系统的整体功能大于各组成部分的功能之和，即1+1>2效应。这一效应说明系统内部各部分之和在功能上发生了质变。在水务管理中，它启发管理者重视水务管理系统的整体效应，在进行决策和处理管理问题时应以系统整体效应为重，从系统整体功能角度分析系统内部各部分之间相互联系、相互激励和相互制约的关系，从整体出发协调好要素之间的关系，做到子系统的目标服从于大系统整体目标的实现。

　　例如在水源配置，应考虑水资源的流动性和水质特征，先用地表水，后用地下水，将不同水质的水输送给恰当的用户或用途使用;将城区集中和分散的供水系统统筹协调，优化不同时期的输水水源和开采量;用水分配与计划执行“以供定需”，按可供水量能力控制经济社会建设与发展规模，并大力提高节水管理和技术水平，提高水支撑和保障经济社会建设与发展的潜力;控制排水水质水量，在提高水利用能力的同时，减轻城市排水和水处理压力，以及对水环境可能的危害，经处理后的水应尽力回用，既提高水资源利用效率，城市可供水开发利用潜力，也减少浪费，促进水处理事业形成良性发展，并保护水资源环境避免损害。所以，在城市水务系统中贯穿整体性工程与非工程管理理念与措施，规划、调度、运用、维护城市水务系统良性运转，会极大地提高整个系统的效率、效益。在当前贯彻这一思想，还会极大地提高城市水务系统保障经济社会建设发展的潜力。一个完善有效的城市水务管理系统必须保持系统的整体性和影响，控制与水相关的人类活动，提升系统运行的整体效应。

　　3 层次性特征

　　系统的层次性特征要求明确划分管理的层次，各管理层要明确自己相应的职责与权力。同时按照等级原则，管理系统内的职权和责任应按照明确而连续不断的系统性要求，从最高管理层一直贯穿到组织的最低层，即做到责权分明，分级管理。

　　水务管理系统具有十分明显的层次性结构特征，在管理上的要求体现为设计管理结构时(包括组织结构、权属及权责结构、工作内容和任务结构)应建立适应系统有效运行的体系，在纵向上划清管理的层次，在横向上划分管理的部门，以体现管理大系统中各个子系统之间的相互关系。

　　在法规上比较明确设计我国水资源管理体制是在1988年颁布的《水法》，《水法》第九条规定为：国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关水资源的管理工作。在这一管理体系的层次性设计中，本是考虑到水资源管理的历史原因和涉水部门多，为加强协作而制定的管理体制，但是，由于“分部门管理”的规定没有明确划清各部门管理的权限和职责范围，或者讲，规定得不是很明确，涉水关系比较模糊，使得在执行中造成对水资源权属管理的部门割局管理，以及执行中的水资源分部门所有，在许多地区出现城乡水资源分割、地表水与地下水分割、地下水分部门管理等局面。实践证明，分部门管理的结果常常是谁都在管，但谁都不管，使国家统一管理水资源的政策失效。

　　2002年修订的《水法》，在水资源管理体制的层次性设计上，进行了重新的责权分工，“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”从而将水资源权属管理与开发利用管理分开，开发利用管理服从权属管理。这样的管理体制设计，不仅符合水资源管理的社会实践要求，也符合管理系统设计的一般原则和公共原则，才有可能保证管理系统的有效运行。

　　水资源管理是一个多层次的多元结构，涉及各级政府和多个部门，实行统一管理与分级管理相结合的制度，是由水资源的客观规律所决定的，是由我国国情所决定的。如何理解原《水法》所规定的水资源管理体制，当时，钱正英受国务院委托在第六届全国人大常委会第二十三次会议上对原《水法》所作的“关于《中华人民共和国水法(草案)》的说明”中，对原《水法》第九条作了正式说明，即“在水的立法、规划、调配和其他重要的水行政管理工作统一的前提下，实行从中央到地方分级负责。在各级人民政府领导下，必须统一管理的水事，由水行政主管部门管理;其他水事，则按照各级政府规定的部门职责分工，由有关部门管理。”该说明的基本点应是，重要水事由水行政主管部门统一管理;在统管的前提下实行分级、分部门负责管理。分级、分部门管理并非水资源的分割管理，只能是水事管理工作中的分工负责。

　　因此，在城市水务系统管理中，贯彻“流域管理与行政区域管理相结合的体制”，实行水资源管理与水资源开发利用产业管理相分开的原则，将城市水资源及水务系统纳入流域管理、全国管理的大系统，将开发利用产业管理纳入资源管理的统筹安排下，将对开发利用水的企事业单位和家庭的用水行为的管理纳入政府节约保护水资源的监管下，将各项运作水的市场行为纳入政府宏观调控下，建立起资源开发利用高效，管理调控有序，权、责、利清晰的城市水务系统管理体制、制度、运作机制。

　　4 动态性特征

　　城市水务的各项水事活动与生态环境、经济社会联系密切，它是自然系统与人类活动系统相耦合的复合巨系统，对水资源管理和城市水务管理的认识是随着社会发展和科技进步而不断深化提高的，表现出很强的社会属性、时代属性及科技、伦理水平进步的动态性特征，每一时期的水管理体制、运作机制、原则、内容和方法无不留下与当时社会制度、管理体制、人与水、经济社会与水、生态环境与水关系程度的烙印。

　　在自然经济与半自然经济的农业社会中，社会生产力水平极低，水资源复合系统的人工化水利措施规模小、效率低、技术手段简单，结构功能单一，满足人类生活、生产用水的要求，主要依赖自然的赋予。水的管理表现为强化官府权力，忽视保护民事权利，注重农业生产，强调水事活动不误农时，并且行政司法不分，民刑不分，注重刑罚等特点。

　　随着社会生产力和科技水平的长足发展，自然系统人工化，人工系统经济化的趋势明显增强，水务系统结构与功能开始复杂化多样化，水利的开发利用程度有所提高，大力促进了社会经济的发展。在我国八十年代以前，水利建设的特点是兴建大量的水库、农田供水工程，人们从思想到行动的重点都放在“水利是农业的命脉”上。从总体看，我国经济建设对水的需求，相对于水资源及环境的承载能力、工程供水能力，除个别较大城市发生临时性缺水现象外，缺水多表现为农业季节性供水不足，整个经济建设用水，尚处于供大于需，或供需基本持平的状况。对水资源的开发表现为较多的自由开发成份，需水的管理主要受经费等因素影响。水资源管理的目标原则也主要定位在如何扩大供水，以满足需水要求和经济效益的可行性方面。水管理体制处于分散状态，“多龙管水”现象突出，水管理法规建设薄弱。

　　进入九十年代以后，水日益成为制约经济社会建设与发展的重要要素，摆在人们面前的水问题日益严峻。(1)水多，我国历来是个洪涝灾害频发的国家，洪水的威胁和洪涝灾害的发生是常年性的;(2)水少，干旱缺水，以及由于经济、人口、城市化的迅速发展，缺水困扰着我们，成为制约经济社会实现可持续发展的瓶颈;(3)水污染严重，由于对水资源的开发、利用、管理不善、掠夺开采、粗放管理、随意排放，破坏了水环境，也进一步加剧了缺水;(4)水土流失严重，城市建设改变了原有的自然水循环环境，人工化倾向性成为主流，加之建设中的盲目发展，不注重人工系统与自然环境系统的和谐建设，造成水土流失严重。

　　水情的变化，生产的发展，人口的增长和聚集，社会关系的多元化，水利行业职能的转变和社会综合功能的日益突出，都要求革新水管理体制，并认识到传统的通过资源的高消耗追求经济数量高速增长的模式已不适合现在及未来发展的要求，必须寻找一条人口、经济、社会、资源、环境相互和谐发展的道路，即通过有效的水管理，实现水资源的可持续利用。国家逐步确立了以水行政主管部门统一管理水资源的体制，并以《水法》为水资源管理的根本大法，颁布了《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《取水许可制度实施办法》等一系列法律法规和规范，深化拓展了水资源依法管理的内容，整理规范了水资源管理秩序和各项水事活动。

　　水管理随着人类开发利用水资源活动而产生，并随着人类开发利用水资源活动的日渐频繁，以及生活和经济社会依赖水资源而发展的程度愈密切而不断革新和发展，不同时期水资源管理的体制、内容和追求的目标呈现出较强的动态性特征。今天，对城市水的管理已发展到实行水务管理改革的新时期。只有把握不同时期水管理的这种动态性特征，才能解决在不同时期水与经济建设、与资源环境出现的矛盾及问题，妥善处理各项涉水事务，摆正经济社会发展与水资源环境协调共处的辩证关系。

　　在城市水务系统管理中，只有依据其变化规律，掌握其变化特征，以及变化的趋势，才能有效地控制其变化，实施符合其变化规律的管理，使其朝着有利于人类社会与自然和谐共处的方向发展。

　　5.结束语

　　按照城市水务系统性结构特征，建立符合现代化城市发展规律，保障经济社会可持续增长的管理体制及运作机制是时代任务，城市水务系统实施一体化管理是现代城市管理发展的必然趋势。