关于对中国小型农田水利设施建设现状的研究

　　水是农业生产尤其是种植业、养殖业和水产业不可或缺的资源。随着中国经济不断发展、人口逐年增加以及粮食加工业日益发展，食用和加工业用粮食和其他农产品的需求量也不断提高，而农业生产高效利用水资源是保证粮食安全和农业可持续发展的重要前提。从根源上讲，一切农业用水都是天然降水。农业生产的总耗水量由灌溉耗水量和降水耗水量两部分组成。灌溉耗水量是由天然降水直接进入天然水体后形成肉眼可见的“蓝水”资源的一部分;降水耗水量是进入土壤储存并被粮食消耗的“绿水”部分。据《1998—2007年中国农业用水报告》显示，在全国主要粮食生产中，灌溉水贡献率多年来平均维持在40%，降水贡献率则为60%。所以，有产无产在“绿水”，稳产高产在“蓝水”，即提高农业生产用水效率不仅要提高灌溉用水率，更要加强对天然降水的有效利用率。据《报告》测算，18亿亩耕地红线中农田所吸收的降水量占广义用水资源的57%，那么与之对应的“绿水”为4300亿立方米、“蓝水”为3500亿立方米，这就是最终确定的“粮食安全水资源红线”，即广义用水资源为7800亿立方米。[1]

　　最近，中央提出到2020年实施增加500亿公斤粮食生产能力的目标，另一方面国家已经确定农业用水零增长，新开发的水源主要用于城市用水。很显然，灌溉“蓝水”量不太可能大幅度增加。因此，中国今后应该在发展节水农业、减少无效灌水、提高旱涝保收面积比例、提高粮食作物单位耗水量的同时投入，大力加强小型农田水利设施[①]建设。

　　一、小型农田水利设施建设研究述评

　　中国农业生产领域出现的诸多问题凸显了小型农田水利设施建设的重要性。国内学者从多重视角对小型农田水利设施建设相关问题进行了卓有成效的探讨。

　　于凤鹏(2008)[2]和韩清轩(2007)[3]对我国小型农田水利设施建设现状进行了研究认为，目前我国的很多小型农田水利设施由于当时建设标准低、配套差，后续投入不足，工程严重失修，现已成为提高我国农业综合生产能力的主要制约因素论文提纲格式。

　　宋洪远、吴仲斌(2009)对小型农田水利设施建设滞后原因进行了研究，将其作为一种具有资产专用性的准公共产品，从盈利能力、社会资源介入和产权制度改革角度进行研究。[4]持相似观点的还有刘铁军等(2004)，他们认为小型农田水利设施获利能力较弱和投资收益期较短造成农户的投资欲望缺乏，土地制度和金融制度的不完善又使农户缺乏投资能力。[5]

　　还有一些学者，比如彭代彦(2002)[6]和李锐(2003)[7]，测算了农村基础设施的投资效应，运用计量经济学的方法，测算了乡镇道路、农业科研与技术服务和农村医疗卫生设施在降低农业生产成本与提高农民收入方面的作用，说明了农业基础设施的投资绩效。还有的采用C-D生产函数模型，测算了农业基础设施对农户收入增长的贡献。

　　近年来，对小型农田水利设施民间供给行为的产生和发展引起了学术界的广泛关注，也取得了一些研究成果。研究者们胡继连等(2000)[8]，胡振鹏等(2001)[9]，蔡勇等(2002)[10]从小型水利工程产权制度改革的动因、产权制度改革的形式、产权制度改革的效果以及政策建议等方面，进行理论或者案例的分析研究农田水利工程产权制度改革的一个重要方向就是建立民间供给制度，但是对其民间供给行为系统深入的研究目前仍比较少见。

　　国内现有研究虽然从农村基础设施建设现状、影响因素和改进思路等多角度进行了探讨，但是存在两个需要进一步研究的方向：一方面缺少从一事一议、财政补助政策角度研究小型农田水利设施建设促进效果、影响因素和改进对策的文献;另一方面也较少有揭示我国财政补助和小型农田水利设施建设变化内在规律和基本趋势的研究内容。从这两个角度切入研究转型期中国小型农田水利设施建设问题的理论和现实意义不容忽视。

　　二、近年来中国小型农田水利设施建设现状

　　3.政府动员机制运行不畅，社会机制尚未建立

　　发端于农村的承包经营改革，实现了农村耕地的公有私用，极大地释放了农民生产积极性，但是作为共同生产条件的小型农田水利设施基本上仍然是公有公营。而且，作为公有公营的基础，政府财政、集体经济、农民投资意愿与能力、政府与集体的组织动员能力等又非常薄弱，具体表现在：一是产权改革不到位，激励作用尚未完全发挥;二是管理体制和机制运行效率低下，多头管理、人浮于事的问题没有根本解决。何雪峰、郭亮(2010)认为，在中国人均一亩三分、户均不超过十亩的小农经营条件下，离开村社这个最小的有效灌溉单位，国家无论向农村投入多少水利资金，都无法解决农田灌溉问题。国家当前对农田水利的投资，不只是要用于工程设施建设，而且要着眼机制建设。[15]

　　4.农民生活用水短缺，安全饮水工程有待完善

　　农村环境保护形势不容乐观，农民安全饮水问题令人担忧，尤其是山区村民饮水问题仍需妥善解决。目前，较发达的平原地区农民基本用上干净卫生的自来水投入，而在偏远山区，村民饮水安全仍然是一个很严重的问题。比如陕西省汉中市的镇巴山区，许多村未通自来水，饮水仍然靠村民肩挑来解决，饮水安全问题更无从谈起。因此，需要建立完善农村环境保护长效机制，并且继续完善安全饮水工程。

　　三、小型农田水利设施建设滞后的原因

　　当前，中国小型农田水利设施不能有效应对频发的自然灾害，防洪和抗旱作用较小，有时候甚至出现“旱涝急转”，更不用谈及其生态保护功能。小型农田水利设施建设滞后既与政府管理部门、农村经营主体的主观意识有关，又与农村社会经济发展水平、农村经济管理体制和产权制度等方面密不可分。

　　(一)各种投入有待增强，资金没有保障

　　一是县级财政无力投入，二是省级财政投入有限，三是中央财政投入杯水车薪，四是农民投工投劳难以组织，五是其他社会资金无动力投入。以农民投工投劳为例，湖北省农田水利工程建设资金除国家、集体少量补助外，主要靠受益区农民投工投劳。农村税费改革取消“两工”，失去了农村水利建设投工投劳的支点。据不完全统计，湖北省用于水利建设投工投劳数量从2002年以前的每年10亿个左右呈直线下降趋势，近5年勉强维持在2亿个左右，且大都作为国家重点项目配套，用于农田水利工程的数量微乎其微。

　　(二)产权制度缺乏激励作用，体制机制运转不畅

　　一方面管理主体缺位。除大中型水利工程有专门的管理机构和人员外，大部分农村小型水利工程基本上是“有人用、无人管”的局面，特别是在农村体制改革后，农村土地由集体经营转变为农民分散经营，已建成的农村小型水利工程由于管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务没有明确的界定，导致这些工程建、管、用三位脱节，管理、维护主体缺位。另一方面运行机制不活。大多数水管单位性质不明，公益性工程缺乏财政支持，经营性部分又难以实现良性发展，造成工程维修资金难落实，工程管理基础薄弱，效益难以正常发挥，服务质量难以保证。加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重枢纽轻配套的意识，致使农村小型水利工程成为“弃儿”投入，形成前文提到的“三不管”局面。同时，长期以来农村小型水利工程管理、维护费用渠道不畅，受益区农民又无钱维修，加剧了工程老损程度。

　　(三)资金投入渠道分散，结构不合理

　　目前，国家投入农村小型水利工程的资金渠道很多，除了水利口外，还有国土综合整治、农业综合开发等。但由于各自为政，工程规划及布局上缺乏整体考虑，建设投资标准也很不一致，造成农村小型水利工程规划内容难以形成合力，整体推进难度大。即便是作为国家投资的水利口投资，也是主要用于骨干工程、“卡脖子”工程，而田间工程则没有投资渠道，使得骨干工程与田间工程建设不同步，造成骨干工程改造效果十分显著，而田间工程建设明显滞后，制约了其建设效益的充分发挥论文提纲格式。

　　(四)“一事一议”政策仍没彻底解决“难议、难决、难行”问题，亟待完善

　　农村公益事业建设“一事一议”、财政奖补对小型农田水利设施建设起到了重要作用，虽然近些年取得了显著成绩，但是一些老问题仍存在，有待进一步解决。一方面，部分干部群众对“一事一议”政策不了解、不熟悉，更不会应用。有的农民认为“一事一议”和“投工投劳”就是变向收费，而有的基层干部则觉得多一事不如少一事，尽量不去主动找“麻烦”。因此，很多县(市)的农村小型水利工程，要么是乡村干部到上级政府部门争取一点资金来办，要么就无人兴办，导致塘堰越来越浅，渠道越淤越厚，群众意见越来越大。另一方面，“一事一议”规范操作难，集中表现为难议、难决、难行，具体主要表现在“四难”：一是开会议事难，有些地方农村70%以上劳力外出务工，留守村民对村内公益事业也缺乏必要的关心和热情，导致坐在一起开会难;二是意见统一难，一些农村水利设施农户受益不均导致议事很难达成共识，形成决议;三是资金收取难投入，议事即使成功，往往资金也很难收取到位;四是规范管理难，由于制度不健全，少数村对收取的“一事一议”资金没有做到专款专用，改变资金用途的现象时有发生。由于这些原因，“一事一议”成功率极低。据笔者调查，2009年襄樊市自开展“一事一议”以来，“一事一议”10253次，成功的为3515次，占议事量的34.3%。“一事一议”成功的大多是工程规模小、投劳数额少的一些严重影响村民生产、生活条件的工程，而投资数额高，突破“一事一议”筹资标准的事就很难成功了。

　　四、改善小型农田水利设施建设现状的基本思路

　　为了提高农村基本公共服务均等化水平，保证适度的小型农田水利设施建设总量和结构都非常重要。小型农田水利设施建设是一项系统工程，涉及的利益主体和环节比较多，既需要体制机制创新，也需要爱农、护农、支农的高尚境界。小型农田水利设施建设要以“粮安天下”战略为目标，立足发展中农业大国的现实国情，在不断加大政府投入力度的同时发挥市场机制作用和社会力量，逐步化解小型农田水利设施建设难题。

　　(一)推进产权制度改革，提高投资主体积极性

　　小型农田水利设施建设投入滞后的制约因素较多，其中非常重要的一点是对投入主体的激励不够，而产权不清晰是关键的影响因素。笔者调查发现，一些地方小型农田水利设施建设投入比较活跃，投入主体、受益主体和其他主体的利益均得到了较好满足，值得推广的经验是这些地方进行了卓有成效的产权改革。如果要严格分割小型农田水利设施产权的话，可以细分为除所有权外的很多其他产权属性，但最重要的仍然是对建设和管护两个环节明晰产权。我们应该吸取“世行共识”教训，充分认识到私有化、市场化思维下的“谁受益谁建设”是有条件的，在完善相应的市场、法律制度和明晰产权的基础上，学习成功的以政府投资为主、社会资源参与为辅的“东亚模式”。[16]因此，今后应该继续在充分尊重农民意愿和集体所有的基础上，按照“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”的原则，积极推进小型农田水利设施产权制度改革，不断放开、放活小型农田水利设施建设、管护权限，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性较强的小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。只有这样才能调动各方面的建设投入积极性，缓解资金短缺压力，切实增强小型农田水利设施服务于农业生产和农民生活的能力。

　　(二)创新体制机制投入，提高管理效率

　　一是创新小型农田水利建设管理体制机制，发挥制度效应。深化国有水利工程管理单位体制改革，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费，中央财政对中西部地区、贫困地区公益性工程维修养护经费给予补助，妥善解决水管单位分流人员社会保障问题。按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。[17]二是完善绩效考评机制，提高财政支农绩效。小型农田水利设施建设项目兼有激励、引导和扶持作用，同时也兼有社会、经济、环保效益和长期效益等多重效益因素，由于项目作用的多重性和项目建设内容的多样性使其绩效评价难以量化。因此，除了要分类建立项目绩效管理模式，完善系统、动态的项目绩效评价机制外，还要努力做到以下两点：一是推行小型农田水利设施建设的多元化评价主体，力求考评结果客观、公正。支农资金绩效考评是一项专业性较强的系统工作，评价主体应多元化，不能仅限于财政部门，应加强与其他涉农部门的协调配合，组建专家组和受益对象来开展，这样才能力求绩效评价结果客观、公正。同时，实行省、市、县多级政府联动，建立项目库，主要由财政和水利部门共同选定和评价项目，动态监测项目进展。二是充分利用小型农田水利设施建设评价结果，确立支农资金绩效考评的权威性。评价结果是反映项目成功与否的标志，因此，项目绩效考评结果一旦评定，必须维护评价结果的严肃性和权威化，评价结果应运用到工作业绩(干部政绩)考核、评先表优和下年度支农指标分配上，使支农资金使用效益得到不断提高。

　　(三)整合(统筹)支农投入，形成规模效应

　　国家支农投入重点在于引导和激励，应对目前各项小型农田水利设施建设项目进行全面的清理、论证论文提纲格式。一是结构调整。对引导和激励效果不明显的项目不再保留，将这部分资金交由各地自行安排。二是整合归并。将内容相近、作用相同、分配使用分散的项目进行归并整合，对确需保留的项目(如惠农补贴)实行统一归口管理使用，对其他一般建设性的项目(小型农田水利设施建设等)进行归并整合打包下达给地方，集中财力办大事，由地方按照统一规划统筹安排支农建设。三是双轨运行。支农投入应该区分不同对象，研究制定无偿化投入和资本化投入的双轨运行机制。对惠农补贴、农村农业基础设施和公共设施投入实行无偿化;以资本注入形式对民营企业和个体老板进行帮扶。积极着手改变目前支农项目多，额度小，使用分散投入，管理杂乱，效果不优的局面;切实解决分散实施后效益不佳的问题和地方财力困难、解决配套资金难的问题，使有限财政资金真正起到“四两拨千斤”作用，提高支农绩效。[18]

　　(四)对重点地区实施财政倾斜，提高均等化程度

　　虽然近些年来中央财政不断完善财政转移支付制度，地方财力差距逐渐缩小，均等化程度日益提高，但是一些“老少边穷”地区财力仍然主要用于保运转，缺乏对小型农田水利设施建设管护投入，小型农田水利设施仍有待改善，特别是粮食生产基地。而且，由于传统文化风俗习惯不同、经济发展水平显著区域差异、自然条件约束、市场结构悬殊，加上作物类型差异极大，政府和农村经营主体对小型农田水利设施建设投入的偏好和激励不同，小型农田水利设施建设出现非均衡增长具有必然性。据笔者调查发现，目前小型农田水利设施建设中出现的“衔接不畅”问题比较突出。一些事关小型农田水利设施运行效率的衔接口，产权不清导致搭便车的机会主义，出现了“公地悲剧”。其次，值得一提的是一些新农村示范地区小型农田水利设施高标准建设，可谓“风景这边独好”，而与之毗邻的一些地方却无法较好地享受公共财政的阳光雨露。因此，需要继续完善财政转移支付制度，重点对欠发达地区倾斜，提高农村基本公共服务均等化水平。

　　(一)小型农田水利设施建设基本现状

　　中国各级政府一直高度重视小型农田水利设施建设，近些年投入不断增加，取得了辉煌成就。但是，随着极端气候的不断增多，中国农业生产呈现水供给不均衡，丰水区在农业生产用水季节供应过量，而缺水区则供应严重不足，规模不大和结构不合理的小型农田水利设施没有发挥重要作用，甚至出现了2010年初西南地区重大干旱的局面，严重影响了当地的农业生产和农民生活。因此，无论对农业生产还是农民生活而言，改善小型农田水利设施建设都具有非常重要的现实意义。

　　以小型农田水利重点县为例[②]，我们可以透视小型农田水利设施建设的整体情况。2009年中央财政安排了32亿元，实施第一批400个小型农田水利重点县建设。据初步统计，各级财政共安排重点县建设专项资金64.1亿元，带动农民筹资筹劳17.3亿元，平均每个县投入达到2035万元，这种资金投入力度前所未有。2010年，中央财政安排小农水专项资金比2009年增加73%。[11]2010年投入，新增450个小型农田水利重点县建设，并且启动第二轮重点小型病险水库除险加固，全面完成大中型水库除险加固任务，加强大中型灌区续建配套节水改造以及中小河流治理。[12]重点县建设抓住了农业和农村发展最关键的环节，解决了农民群众最关心的问题。两年多的建设取得了明显成效，小型农田水利重点县初步实现了由分散投入向集中投入转变、由面上建设向重点建设转变、由单项突破向整体推进转变、由重建轻管向建管并重转变，取得了以下几个方面的成绩：重点县小型农田水利设施状况有了积极改善;项目区农业综合生产能力有了稳定提高;节本增效提高了项目区农民的收入水平;探索建立了财政支持农田水利建设的新模式。[13]

　　(二)小型农田水利设施建设存在的问题

　　目前，农田水利对农业的支撑能力明显不足，在全国18亿多亩耕地中，有灌溉条件的只有8.3亿亩，其他55%的耕地完全靠天吃饭，缺少基本灌排条件;很多灌区工程不配套，运行效率不高;一些设施特别是中小型水利设施老化失修严重。尤其是小型农田水利设施，全国平均完好率不足50%，末级渠系特别是到田间的斗、农、毛渠大多为简易土质结构，输水损耗严重，农业灌溉水利用系数只有0.48，远远低于发达国家0.7—0.8的水平。[14]

　　笔者对湖北省和陕西省的调查显示，小型农田水利基础设施建设既有新建的，也有改建和扩建的。从投入方式看，既有以投资为主的，也有些以投劳为主的。据当地干部反映，虽然中央推行了县乡财力保障能力建设，但是有些基层财政困难、吃饭财政的问题没有根本改观。另一方面，一事一议、财政补助虽然也在一定程度上增强了小型农田水利设建设，但是也尚未从根本上解决农民集体意识淡薄、组织能力差的问题，小型农田水利设施建设仍然存在“三不管”——“农民管不了、集体管不好、国家管不到”的尴尬境况。总体来讲，由于财力、劳力和组织力缺乏，小型农田水利设施建设、维护和管理仍然存在较多没有解决的问题，农业综合生产能力的进一步提高令人担忧。突出表现在：

　　1.设施年久失修，带病运行

　　中国现有的小型农田水利设施大都是改革开放以前兴建的，除了少数地方新修了一些外，一般只进行了修修补补，勉强维持运转。因此，“跑、冒、漏、滴”的现象非常严重，导致水损失非常严重，既不利于排涝又不利于灌溉。据陕西省的干部讲，当地现有的农田水利设施建于20世纪70、80年代，设施有的老化、有的毁损，而且已铺设的渠道不畅通投入，很多农民种地靠天吃饭论文提纲格式。

　　2.配套的小型水利设施老化严重，运行环境差

　　配套的小型水利设施老化严重，运行环境差，主要表现在以下几个方面：一是工程蓄水能力大幅下降，二是渠道灌溉能力大幅萎缩，三是泵站排涝能力日益衰减。以湖北省为例，该省泵站大都建于20世纪60、70年代，由于长期运行而又无钱维修养护，加之生产设备的厂家早已更新换代，无配件可换，设施老化、损毁严重，水利设施只能勉强维持运行，效益退化日益突出。如该省监利县的周沟泵站、新河口泵站，分别装机6×155千瓦和4×155千瓦，承担近3万亩和3.2万亩的排涝面积，由于设备老化，严重影响排涝效益。同时，排渠淤塞严重的问题也非常突出。监利县分盐镇属于平原湖区，排水对于这个地区来说至关重要，但境内48条主干渠严重淤塞，排水效益减至50%左右。