浅谈临桂县土地整理与耕地保护

　　摘要：我国的耕地保护面临严峻的形势，在城市化进程中诸如开发区建设、大学城建设等所带来的盲目性更加剧了这一趋势，本文诣在从土地整理这一角度阐述土地整理与保护耕地的必要性，以及怎样保护耕地。根据调查资料，分析临桂县耕地的现状、变化趋势以及耕地补充的潜力，着重从土地整理方面谈耕地保护。

　　关键词：驱动力因素;土地整理;耕地保护

　　引言：土地是人类赖以生存和社会发展的物质基础，耕地是农业生产最基本的、不可替代的生产资料，然而，随着人口的增长和经济的发展，我国人均耕地面积不断减少，耕地质量日趋降低，使我国的粮食安全受到严重的威胁。为了缓解耕地资源日益紧张的局面，势必在全国范围内启动土地整理事业，以增加耕地面积，提高耕地质量。

　　一、临桂县的耕地现状

　　临桂县的基本情况是人多地少，土地利用率高，负载率高。2000年底，全县土地面积224984公顷，耕地面积46169公顷，耕地占土地总面积的20.5%，城市建设用地和村镇建设用地占全县土地总面积的3.05%，土地利用率为83.22%。

　　改革开放以来，尤其是“九五”期间，临桂县经济以较高速度增长，城镇化进程加快，基础建设投入加大，土地占用呈上升趋势，虽然经过努力，基本实现了非农建设用地占与补的平衡，但耕地面积仍在逐年减少，

　　二、临桂县耕地变化的驱动力分析

　　在土地资源有限，而市场在资源配置中发挥基础性作用时，土地将向报酬率较高的非农建设用途转移，这一趋势在经济高速增长时尤为明显。临桂县耕地变化的驱动力主要有以下5个方面：

　　(一)、城镇化进程加快

　　随着社会经济的发展，城镇化进程也会随之加快，城镇化的加快会促进城市规模的扩展，也就不可避免的要占用耕地。根据指标，2010年城镇人均用地为100平方米，城镇化程度为30%，推算到2010年城镇化建设需占用耕地205公顷。

　　(二)、经济持续快速发展

　　临桂县城作为桂林市西城经济开发区，入世后随着经济社会的发展，土地资源功能和资产功能的不断显化，工业用地量必然进一步扩张。要保持经济发展就必然要占用耕地。据预测，临桂县未来几年因经济建设每年约需占用耕地80公顷。

　　(三)、基础设施建设力度加大

　　近几年临桂县新增建设用地主要是交通、水利等国家和自治区重点基础设施项目，这些项目占地面积大，而且主要是占用耕地。如桂梧高速公路、万福路、桂柳高速公路、321国道扩建、桂林两江国际机场扩建等重点交通、公共设施建设共占用耕地340公顷。

　　(四)、农业结构调整仍将继续

　　农业结构调整是当前农村经济工作的重点，农业结构调整是临桂县耕地减少的主要原因。“九五”期间全县共约有600公顷的耕地改为其它农用地。

　　(五)、生态保护与建设仍需加强

　　在WTO的背景下，土地生态状况的改善成为地区形象和提高地区竞争力的重要因素;随着经济社会的发展，人们在追求舒适生活的同时，会越来越重视所赖以生存的生态环境，而生态环境现状不容乐观，生态环境保护与建设仍需占用相当数量的耕地。

　　三、耕地补充的潜力

　　临桂县社会经济发展占用耕地势在必然。占用耕地就要补充，即是法律规定的义务，更是粮食安全的保障和可持续发展的内在要求。要妥善处理好“吃饭”与“建设”之间的关系，就必须从临桂县土地利用的开发整理潜力和深度发展空间入手。耕地的补充要通过土地开发、土地整理及土地复垦实现。下面主要从这三方面分析临桂县耕地补充的潜力。

　　(一) 土地开发的潜力

　　经调查，临桂县宜耕未利用地2661公顷，土层在0.5米以上，坡度15度以下，肥力水平中等到上等，大部分地处洼地，地势较低，低洪水季节容易爱淹，经开发后，预计新增耕地1863公顷。这是实现耕地占补平衡的主要途径。

　　(二)、土地复垦的潜力

　　复垦就是对原已利用现被废弃的土地进行恢复开发利用，变为耕地。据调查，临桂县因水灾毁坏、砖窑厂、工矿废弃地等复垦的面积累计有64公顷，预计可增加耕地51公顷。以前村镇建设缺少规划，耕地浪费现象十分严重，通过宅基地整理将平房改建为楼房、空心村改造、迁村并点、基础设施完善等措施，可节约土地，但因分布比较零散，而且复垦难度大，成本高，暂时还不能成为补充耕地的主要资源，其潜力要待地价提高后才能发挥。

　　(三)、土地整理的潜力

　　土地整理就是对平整差、分布零乱的农田进行综合整治，把夹杂在田块间的沟塘、田坎、荒岗等零星非耕地平整为便于现代化方式耕作和管理的高标准农田，有条件的可以进行田林路桥沟渠配套整理。

　　四、临桂县耕地保护存在的问题

　　目前我县耕地保护就土地整理而言存在的主要问题在：

　　(一)土地整理地区差异较大，资源制约

　　据初步调查，临桂县未利用土地面积37742公顷，考虑到生态保护和成本等因素，仅有2661公顷左右可开发为耕地。土地后备资源多分布于地势低洼地区，土地整理需内部挖沟、筑路、隔田成方和灌排配套设施和必要的农机配备，还需解决排涝工程。村镇撤并、企业入园可有部分土地腾出供复垦，但因其分布散、投资大、耗时长、目前也难以成为补充耕地的重要资源。在土地整理中可增加的耕地面积有限，而成本却不断增加。

　　(二)、资金制约、土地整理资金匮乏

　　土地开发整理投入大，回报慢，就土地开垦来预，目前开垦1公顷土地约需15万元左右;土地整理1公顷需投入资金1.5万元。新增耕地的比例只有3%左右，相当于每增加1公顷耕地约需投入资金50万元。目前临桂县补充耕地的资金主要来源于耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费和农业重点开发建设基金等方面，渠道比较单一，难以满足需要。

　　(三)、机制制约、组织模式效率低

　　土地已成为地方财政收入的主要渠道。经济建设、交通建设以及农业结构调整与土地整理矛盾日益突出，加之土地整理部门隶属当地政府体制下，使土地整理管理工作受到不同程度的制约，造成整理目标偏差，管理效率低下，使得农地整理缺乏科学合理的规划和指导，进行的土地整理多少带有盲目性和不科学性，很容易造成整理效果差，整理效率低，结果是新一轮的土地浪费，甚至于挫伤农民土地整理的积极性，使土地整理陷于瘫痪状态。

　　五、加强和完善临桂县耕地保护的对策建议

　　(一)、深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标体系

　　通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜和集约利用。通过调查研究，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中体现城市人均用地标准、城市容积率、城市土地产出效益等。

　　(二)、完善土地利用规划，使土地整理系统化

　　土地利用规划是土地整理的前提，土地整理是土地利用规划的继续。土地整理需要投入大量的人力、物力和财力，工程规模较大，且历时较长，必须实事求是、因地制宜制定出科学合理的规划，而不能出现规划与整理之间的脱节与不符。

　　(三)、制定临桂县的土地整理管理办法，完善相关制度

　　根据地形特点制定出与临桂县实际相符的土地整理管理办法条例，将村庄缩并、搬迁、调整改造，平整土地，归并地块及综合建设农田道路、沟渠等土地整理的基本内容程序化。从而做到有章可循、科学管理，避免了整理的无序性。

　　(四)、实现土地整理和土地开发，农地整理和市地整理的结合

　　目前的土地整理的主要内容是农地整理，普遍对市地整理重视不够。如果轻视市地整理，整理的目标和方向就会偏移，并进一步刺激非农建设用地的粗放利用。这种粗放利用会使低利用的非农用地继续维持低效利用的状况，从而导致非农建设用地规模越来越大，而且占用大量的优良农地，挤压农地向劣质偏远地区转移。

　　(五)、建立资金保障机制探索土地整理的资金良性循环机制

　　从开展土地整理的实情来看，普遍存在土地整理积极性高与资金投入不足的矛盾，资金的匮乏已成为影响土地整理实施进而影响耕地总量平衡的瓶颈。在目前财政相对情况下，土地整理的证券化可以作为筹集资金的试点渠道。土地整理证券化必须具备的前提条件是收益和权益的可分割性。土地地整理收益是土地整理证券化的必要条件。通过土地整理，可以提高土地生产率，降低生产成本，土地利用方式更加合理，投资环境得到改善，土地的价值必然有所增加，这部分的增值就是证券化的经济基础。

　　(六)、明确法律法规，做到有法可依

　　明确确定各项法律法规的性质，是决定如何开展土地整理工作方式的法律依据。制订专门的法律法规以设立土地整理利益驱动机制，保护土地所有者权益，是促进土地整理工和顺利开展，维护农村稳定发展农村经济的必由之路。

　　参考文献

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　　[2]韩霁吕等，企业参与土地开发整理的探索，中国土地，2002，4：37-39

　　[3]洪建等，耕地保护理念的创新研究，中国土地科学，2002，4：14-18