浅谈如何构建“四位一体”村治机制运行的资源体系

　　摘要：为加快统筹城乡发展，夯实农村基层组织，桃江县实施了村党支部委员会、村民委员会、村民议事会、村务监督委员会“四位一体”村级治理机制的试点运行。笔者对桃江县“四位一体”村治试点村进行了深入调查，并就“四位一体”村治机制运行的资源体系进行了探讨。

　　关键词：村级组织;四位一体;村治机制;资源体系

　　在《中共益阳市委办公室益阳市人民政府办公室关于推进村级组织管理模式改革工作的指导意见》文件精神指导下，桃江县于今年6月制定并启动了《桃江县构建“四位一体”村级组织管理模式实施方案》，自该方案的实施以来，桃江县已完成37个行政村“四位一体”村治模式的改革并试点运行。笔者对桃江县桃花江镇、沾溪镇、松木塘镇、牛田镇等乡镇及22个“四位一体”村治试点村进行了深入调查。调查发现：一方面“四位一体”村治模式实施以来，取得了初步成效：如提高了村级民主的氛围;减轻了村支两委的压力;优化了村级财务的管理;提高了上传下达的实效等等。但另一方面，“四位一体”村治模式在运行过程中也面临不少的阻力：如相关法律制度有待进一步完善;“四位一体”村治组织结构扩大使村级财务压力增大;村干部在并组合村基础产生的繁多村务及上级“一杆子插到底”的考核面前显得能力不足等等。对上述“四位一体”取得的成效及运行面临的阻力分析，笔者认为，“四位一体”村治模式是当前基层组织管理的创新模式，推进村级组织改革的一个有效机制，完全可以在全县甚至更大的范围推广实行，同时笔者也认为要使“四位一体”村治机制在今后长期运行并进一步取得实效，必须正确认识运行中的阻力，充分发挥政治、经济、文化、人力、组织等资源力量，构建“四位一体”村治机制运行的资源体系。

　　一、完善政治体制、制度，优化“四位一体”村治机制运行的政治资源

　　(一)营造和谐的乡(镇)—村关系

　　在调查中发现，A镇对该镇甲村的事权人权干预偏重，引起村干部、村民对乡镇政府的意见很大。到底如何更好地界定村级自治权限，明确什么属于村级治理的事项，哪些事项是村级组织必尽的义务，哪些事项应该由乡(镇)或乡(镇)以上政府来管理和提供，这必须构建和谐的乡(镇)—村关系，这样才能真正有利于村级治理工作的开展。比如乡(镇)政府要让村干部完成譬如计划生育的宣传与控制、国家政策的贯彻与实施等，乡(镇)政府必须为此进行明确授权，并支付相应的费用，这样既可以使村干部劳有所酬，并且也能遏止乡(镇)政府无休止地摊派一些不属于村干部工作范围的政务工作的做法。这在一定程度上可突破现有的乡(镇)与村级自治组织之间的行政附属关系，真正发挥乡(镇)对村民委员会的指导、支持和帮助的作用。同时也只有建立并理顺好村级组织与乡(镇)政府的关系，界定清楚村干部的工作职责，才能使村干部有更多精力做好其本职工作，促使村庄的和谐、健康发展。

　　(二)完善配套的法律法规

　　完善村民自治立法，使村级治理有法可依、依法自治，否则村级治理就有可能被法外力量的混乱参与和自身的非规范运行所断送。针对《村组法》对村级治理的规定太空泛的缺陷予以完善，不仅明确规定村民会议与村委会、村委会与党支部、村委会与乡(镇)政府的关系，保证自治权的实现，不仅要从定性上明确其法律关系，更要给出具体的操作规范。使村干部在实际工作中有法可依。此外，让村民能够依法制止村干部对于其自治权的非法剥夺，维护自身合法权益。因此必须在《村组法》中增加司法救济的相关规定，村民在自身受到伤害时可以寻求法律的授助，而不再借助暴力手段进行打击报复。

　　二、健全村财管理机制，夯实“四位一体”村治机制运行的经济资源

　　在调查中了解到政府每年对村的转移支付款仅占村级总资金需求的65%，三分之一的资金缺口需其他途径争取。且村干部普片反映“四位一体”村治机制运行来村级财务压力明显增大。因此需要开源节流，健全村级财管理机制，来夯实“四位一体”村治机制运行的经济资源。

　　(一)完善吸纳资金的运行机制

　　在上级财政转移支付力度有限的前提下，村级组织只有拓宽资金引进渠道，广纳社会资金，才能保障“四位一体”村治机制运行的经济基础。在不影响村级治理的自主性、不阻碍村民的民主发展、且能满足居民的基本公共需求为前提条件下，可以充分利用本地的自然资源和丰富的人力资源，优惠政策等招商引资，或者想法引进社会个体、团体资金等方式吸纳社会力量为村级发展服务。比如吸引资金投资教育，桥梁等公共物品的供给。再根据村民的使用量进行适当的收费，以让投资者有一定的回报。在乙村，就可以根据乙村丰产的水果作为资源，招商引资，建立水果基地或者建立水果加工厂，既让村民的水果有了销售渠道，也让投资者得以丰厚利润，还能使村集体获得土地出租金，物业管理费。

　　根据公共物品供给原理，村内的公共设施的效益成本是不会外溢的，村民能够充分享受其带来的好处与方便。因此笔者赞成丙村对公共设施投资项目通过村民议事会议定、由村民监事会督查向村民按人头收取一定的合理的费用用于村集体建设，这样既体现了“四位一体”村治机制的优越性，也促进了村民充分参与到村庄事务的建设管理中来。

　　(二)完善村财管理机制

　　在“四位一体”村治机制运行来，群众十分认可“村务监督委员会”，因此笔者认为把财政大权放在村民手中，让村民自已决定村财的使用。这样，村干部才会更多地关注村民利益，为村民服务，成为村民的公仆。其次，对一些公共事业可实施合同承包，例如，政府公开招标，将公交、供水、环卫等公共事业承包给私营部门，这一形式既合理的运用了村财，节约成本，又能让“村务监督委员会”进行财务监督，还可提高公共服务效率，可谓一箭双雕。笔者在丁村调查中获悉，村委会正在酝酿重建村通公路，也正是借鉴运用公共管理理论，把修建工程通过招标的形式委托给私人或者第三部门，而不再沿袭原有的村民委员会组织策划预算价格、人力、物力。这样既达到了节约成本，又防止村干部借机贪污。

　　三、加强村干部队伍建设，优化“四位一体”村治机制运行的人力资源

　　在调查中了解到，在撤乡并村后担任村干部的都是群众海选出来的精英，但是相当多的村干部有干劲但年龄偏大，有经验但文化层次不高等。在“四位一体”村治机制运行以来，部分村干部反映挑战性的事物更多，压力变得更大。因此必须加强村干部队伍建设，优化“四位一体”村治机制运行的人力资源。

　　(一)提高村干部的管理素质

　　加大培训，积极开展知识讲座，充实村干部的科学文化知识和管理知识，使其具有较强的分析能力，管理能力，能够捕捉最新的信息。培养一批村干部能因地制宜地探索一条适合村庄发展的道路，带领村民走致富之路。

　　(二)完善村干部的管理机制

　　面对村级管理的压力，在B镇有村支书、村干部提出辞职的现象。如何留住村民中的精英人物，充分利用他们的才智与资源来建设农村，发展农村，是我们推进村级治理的关键。因此，必须制定一套切实可行的用人机制，包括村干部的任选、考核、激励机制等。借鉴新公共管理的做法，将目标管理、绩效评估、成本核算引入村级治理工作领域，提高村级组织工作质量。这样，村干部的工作可以量化后，村干部在看到自己通过努力而取得的成绩，在精神上有一种成就感，其能力能够得以充分体现。按照需求层次理论，一部分的村庄精英在经济上得以满足后，就会想得到精神上的即社会价值认可，而村干部正是他们能够施展自己的管理能力，为村民服务的能力的舞台，从这一角度吸纳村庄精英有着比物质奖励更大的吸引力。同时健全村干部的任免机制，做到村干部能上能下，以激励村干部认真对待工作，努力做好工作。最后吸纳社会上一些优秀人士加入村级管理、村级财务中来，如继续实施大学生当村官计划，并努力为大学生村官创建施展能力的平台。

　　四、加大次文化影响，强化“四位一体”村治机制运行的文化资源

　　(一)发挥伦理道德的作用

　　合理利用乡村舆论、道德伦理来约束村干部和村民言行，可以减少村级治理过程中的管理成本。村庄内是一个熟人社会，有着特殊的交往区域和对象，社会关联度高，通过强化村庄内的正面、积极的伦理道德，形成正面的舆论导向，教育村民。村民之间彼此熟悉，利用大家的面子主义，从众心理等压制一些村民在公共事务中的“搭便车”行为。通过村庄内的正面舆论制约、谴责、惩罚个别不合作者以及伦理道德败坏者。迫使其在强大的舆论压力下自觉遵纪守法。

　　(二) 强化村规民约的建设

　　村规民约制度，是指按照国家法律、法规和政策，根据当地情况，从本村群众迫切要求解决的问题入手，经村民议事会议或村民民主讨论，制定包括本村干部在内的全体村民都必须遵守的章程，规范大家的行为。一个可行的、完善的村规民约可以弥补法律法规的不完善。在广大农村地区，很多时候依靠的更是一种乡土风俗、人情关系指导村民的言行，而且也更能得到大家的认可而贯以执行。因此村规民约作为村级治理所依靠的一种非正式制度就应运而生。一个好的村级组织能够制订规范的村规民约作为村民日常生活中遵守的范本。此外，当村民间发生矛盾纠纷时，如果还没有达到受法律制裁的程度，则村规民约就是最好的解决纠纷的指导标准。在C镇调查中发现，有一“四位一体”试点村十分重视村规民约的积极作用，该村成立“四位一体”村治机制后，村民议事会召开的第一次大会议定的事项就是制定本村的村规民约。该村的这一做法受到县委、县政府的高度肯定及推荐。

　　五、引导非政府组织建设，增强“四位一体”村治机制运行的组织资源

　　农民协会是一种典型的民间非政府组织。在笔者所调查的“四位一体”试点村中，农民协会之类的民间组织几乎没有。由于村民缺少自己的组织，在争利格局下，缺少利益代言人，缺少与其它组织化程度较高的工商组织谈判的代理人或代理组织，因此往往成为利益的受损者。因此，想要改变农民的生活现状，就应当提高农民的组织化程度，引导和鼓励农民参加各种各样的经济组织、协会组织和中介组织，提高农民与其它组织或者利益集团谈判的能力，提高农民进入社会化大生产、参与社会化大分工的能力。而且这些组织属于完全的自治组织，不承载自上而下的公共管理职能。“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”，完全由组织成员自己决定，其效率和效果肯定会更好。并且组织化的农民不仅增加了致富的能力和渠道，而且有效克服了村民在争取自治权上的“搭便车”心理，有了农民协会等自治组织作代言人，有人敢于站出来说话，纠正村干部的专断和腐败，维护村民的利益。通过引导农民协会之类的非政府组织建设，来增强“四位一体”村治机制运行的组织资源，使村级治理加快走上民主化、正规化的的道路。