城市管理土地整理的论文理论与实践探索

邓家斌

摘 要：城市管理土地整理是土地整理的重要内容，是实现城市土地资源合理、高效、集约利用的有效措施。其实质是合理组织城市土地利用，使城市土地利用方式、结构和关系适应社会经济发展目标，提高城市管理土地利用率和产出率，改善城市生态环境的过程。但中国城市土地整理还处于起步阶段。论文首先分析讨论了城市土地整理的内涵、我国城市管理土地利用中存在的问题、城市土地整理的作用和功能和模式，最后得出相应结论。

关键词：城市土地 土地整理 模式 理论 实践

论文引言

城市化是21世纪人类关注的热点问题之一。随着城市人口的增加,城市管理用地将迅速扩展。从1980年到2030年，世界上城市用地面积预计增加2.5倍；到2080年，世界上主要人口城市化过程将完成，而在这期间建立的城市发展模式对以后经济和社会的发展将产生深远的影响[1]。

中国自1978年实行改革开放后，城市化进程加快，城镇用地的空间拓展已成为中国土地利用变化的主要特征之一[2]。中国是世界上人口最多且耕地资源相对稀缺的国家，人均耕地面积约0.077 hm2，仅相当于世界平均水平的1/3[3]。全国已有666个县(区)人均耕地低于联合国粮农组织规定的0.05 hm2的警戒线[4]。城镇用地的不合理扩张已造成耕地(尤其是平原人口稠密区)的大量流失,影响国家的粮食安全[5]。如何协调城市发展与耕地保护之间的矛盾，对中国社会和经济的可持续发展具有重要意义[6,7]。城市土地整理是发展城市用地和优化城市土地利用的重要技术。从20世纪70年代开始，城市管理土地整理已引起国外学者的广泛关注。目前中国开展的农地整理较多，对城市土地整理重视不足[8]。因此，针对中国较快的城市发展，在借鉴国内外城市土地整理技术的基础上，应加强对中国城市管理土地整理的理论与实践研究。

1城市管理土地整理的内涵

一般认为，现代意义上的土地整理起源于中世纪的欧洲，法、德、荷等国家在欧洲属于较早进行土地整理的国家，其中，德国的土地整理在欧洲最具代表性[9]。城市土地整理是在既定的城市空间范围内，按照城市发展规划和土地利用总体规划的要求，采用一定的措施和手段，调整城市管理土地利用结构，改善城市用地环境，提高城市土地的利用率和经济产出率，提高城市的现代化水平，以实现经济、社会、生态的可持续发展。城市土地整理的实质是合理组织城市土地的开发利用，促进城市用地的有序化、集约化，提高土地的经济承载能力和土地收益率。城市土地整理按照近期效益和远景效益、经济效益和生态效益密切结合的原则，充分、合理、经济地利用土地资源，运用系统的观点，科学规划城市土地的开发利用。城市土地整理的目的是在现有土地的基础上，优化城市用地结构，提高土地利用率，控制城市用地的盲目扩展，改善生态环境，促进经济发展。为实现这一目的，城市土地整理的主要内容是：调整用地结构，优化配置城市土地；对闲置地的开发和权属调整；改造旧城区，盘活存量现有土地；增加城市绿地面积，优化生态环境。其整理的形态既包括调整土地利用的平面布局，又包括科学调整其三维利用空间格局。

人地关系紧张是我国的最基本的国情。面对21世纪的城市社会经济的发展，中国日益增多的人口和耕地资源相对不足的矛盾日趋激烈。因此，应加快城市土地整理的步伐，提高城市土地的利用率，减少占用耕地的数量，确保耕地总量动态平衡，保证我国的粮食安全，防止城市病的发生和蔓延。

2我国城市管理土地利用中存在的主要问题

2.1城市用地扩张过快，规模失控

城市规模的扩大是城市发展的重要标志，城市对土地的需求，本质上是实现城市经济和社会发展目标的需要。(我国城市化水平在最近几年里发生了快速的增长，1996年我国城市化水平(城市人口占总人口比重)30.48%。到2004年达到41.76%，平均每年提高1.41个百分点。而全国城市建成区每年都有不同程度的扩大，从1996年到2004年建成区总面积扩大11142km2，平均每年扩大1238km2，其中2003年扩充的幅度达2335km2。据气象卫星资料测算分析，1986~1996年间，全国31个特大城市主城区用地规模平均增长50%，城市用地规模增长弹性系数为2.29，超过合理限度1倍以上，其他中小城市及建制镇的规模扩张就更快，例如，1993~1996年，珠江三角洲地区建制镇用地增加13321亩，而大、中城市建设用地增加只有8953亩，增量用地中40%的土地来自耕地，并且绝大部分是优质耕地。由此可见，我国城市化发展走的是粗放外延式道路，如不及时加以纠正，将对我国的耕地安全带来严重威胁。

2.2城市土地利用结构不合理，空间结构失衡

城市建设用地空间结构失衡是指各类城市建设用地比例关系不恰当导致城市用地效益低下，主要体现在工业用地比例过大，商服业及市政环境用地比例过小上，土地的经济价值没有得到根本体现。一般而言，国外综合性城市建设用地的合理用地结构模型为工业15.17%、商服业15%~20%、住宅20%~25%、交通18%~20%、市政10%~12%。与国外城市建设用地构成的一般水平比较，我国城市工业用地比重偏高10个百分点以上，住宅、商服及交通、市政用地偏低5~10个百分点。失衡的城市用地格局严重地制约了城市投资环境进一步改善和地产效益的发挥。

2.3闲置土地多，集约度低

城市土地利用系数(城市建设用地面积与城市建成区面积之比)和建筑容积率(建筑物总面积与建设用地面积之比)是评价城市土地利用集约度高低的两个重要指标。表现在闲置土地多和高层建筑少两个方面。①我国城市建设在追求规模扩张时，忽视了城市的内涵挖潜，建成区内空闲地随处可见。据调查资料显示，1996年湖南省某市建成区内共有空闲土地84.06公顷，占其建成区面积的1. 47%。1997年全国商品房闲置面积达7 038 m2，1998年底又增加到8 000多万m2。据统计，我国城市土地闲置率达15%， 40%属于低效利用。到2004年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地72000.0hm2，空闲土地56000 hm2，批而未供土地135333.3 hm2，三类土地总量为263333.3 hm2，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。②1990年我国城市房屋建筑总面积为39.79×108m2，到2003年增至140.91×108m2，年均增长10.2%，远高于城市用地的增长速度，城市容积率也相应从0.31增加到0.50。尽管我国城市的容积率呈上升趋势，2003年全国660个设市城市建成区平均整体容积率达0.50，但城市居住区的容积率为仅为0.9~1.2，而台湾台北市为1.2~3.0，香港则高达1.6~10，纽约商业集中地平均为15~18，普通商业地也在10左右。根据我国情况，城市整体容积率可达0.60，居住区容积率可高达1.80，还有相当程度的上升空间。

2.4单位土地产出率不高，效益不佳

改革开放以来，受投入资本主体的多元化驱动和非农建设用地产出比较利益高的影响， 90年代初各地兴起“开发区热”和“房地产热”，形成建设用地的需求恶性膨胀格局。全国各类开发区最多时达3000多个，占地1.5万平方公里，然而，绝大多数存在布局分散混乱、交通不便、信息不畅等问题，无法形成集聚经济效益，土地利用效率低下，创造出的国内生产总值远低于发达国家水平。据测算，我国城市人均GDP不及东京的1%，不及罗马与曼谷的4%。

3城市管理土地整理的作用与功能

国外近一个世纪的实践证明了土地整理在城市土地规划和发展中的积极作用。在德国，城市土地整理被认为是城市可持续发展的核心部分，因为无论从生态、经济，还是从社会的角度，它都为土地管理提供了极好的工具。把城市土地整理技术介绍给亚洲国家已成为20世纪城市规划中最重要的国际合作之一[1]。

3.1整合土地，提高土地的经济价值

城市土地整理实质上是一个典型的经济行为，即是有资金及劳动投人的过程。城市土地整理经济效益是投资行为主体或其他经济行为主体通过对待整理土地进行资金、劳动、技术等的投人所获得的经济效益网。城市土地整理经济效益表现为城市土地整理活动对国民经济与整理区域内城市居民生活的影响。根据目前开展的城市土地整理项目的经验，城市土地整理投人的资金主要用于购置水泥、钢筋等建筑材料、机械工程、劳务支出等。如果能够做到投资逐级配套，即可达到国家投入一元钱拉动相关行业增加数元产值的效果。将用于城市土地整理的各项资金通过开展城市土地整理流入与土地整理相关的各种行业，取得良好的经济效益。值得一提的是，国外城市土地整理不需要巨额的资金补偿，是一种自筹资金计划。此项技术不必依赖政府资金，政府减少了在街道、露天空间和其他基础设施上的资金花费，减轻了财政负担。

3.2调整结构，提高土地的生态景观效益

城市土地整理通过地块合并、重组等手段，调整用地结构，增加城市绿地、公园、广场等公共用地，减少固体废弃物以及噪声对土地、空气和水体污染，增加城市绿量，净化城市空气、优化城市水体，美化城市景观，增强城市生态系统的抗干扰能力和稳定性，促进城市生态平衡。景观生态学所阐述的景观功能是土地整理不可忽视的目的之一。景观生态学中景观空间格局被描述为斑块一廊道一基质模式。城市土地整理主要是对地块面积、形状的改造以及对道路、沟渠等的重设，而地块可以被认为是景观空间格局中的斑块，道路、沟渠可以被认为是廊道，这些因素组成了土地整理的景观。因此土地整理的景观就是指组成城市的要素(地形、水文、土壤、植被、动物等)和组分(如道路、沟渠、水体、草地、防护林等)的空间配置所表现出的各种自然美、空间美、形态美等。通过城市土地整理达到的这种景观会给城市居民带来愉悦的心情，提高居民的生活质量，改善生存环境，达到城市土地整理的景观效益。

3.3有利于提高城市土地利用的社会效益

城市土地整理的社会效益是指城市土地整理实施后，对社会环境系统的影响及其产生的宏观社会效应。也就是说，城市土地整理在获得经济效益、生态效益的基础上，从社会角度出发，为实现社会发展目标所做贡献与影响的程度。城市土地整理的社会效益主要体在以下二个方面：(l)对城市资源环境的影响。主要表现在合理利用土地资源，通过土地整理，改善土地利用中不充分现象，消除土地利用中的障碍因素，形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利用率。(2)对城市社会环境的影响。表现在增加有效土地面积，提高土地利用率，缓解人地矛盾；调整土地产权，减少纠纷；完善教育机构、医疗保健、文体科技、商业金融、集贸设施等公共设施用地；健全城市基础设施体系等。(3)对城市社会经济的影响。表现在增加居民收人，提供更多的就业机会等。城市土地整理既加强政府对城市土地资产运营的宏观管理，增加了政府收入，提高城市基础设施建设水平，又最大限度地保障土地使用者权益，实现国有土地资产经营、管理的公共目标。

3.4遏制城市蔓延扩张，保护耕地资源

由于我国城市建设规模扩张大多属于粗放型增长，造成城市建设过多占用耕地，并且城市建设占用的耕地大多为周围地势平坦、交通方便、水源充足、土壤肥沃的良田，这使得我国原本紧张的人地矛盾更加激化，威胁我国的粮食安全和生态安全。所以开展城市土地整理，挖掘现有建设用地潜力，对保护耕地具有重要意义。而城市土地整理本身则是实现耕地总量动态平衡目标的主要途径。在日本，尽管这项技术被应用在市区土地整理、新城镇的建设与公共住房发展计划、铁路及重大运输线的发展与规划等很多方面，但它首先被广泛地应用在城市对农用地的占用上[18]。城市蔓延问题已经引起国内外学者的广泛注意，不合理的城市蔓延不仅减少了耕地的数量，而且对耕地质量和生态环境都造成了破坏。这种蔓延主要发生在城市边缘的城乡结合部，这些区域往往缺乏有效的管理和计划，建筑物显得零乱、无序，城市基础设施落后、不配套，无法满足城市居民的生活和工作的需要。日本的城市规划者深信：城市土地整理(市地整理)就是一种有效阻止城市蔓延的方法[19]。

3.5为低收入者提供住房用地

发展中国家的城市快速发展和人口迁移中，出现了大量贫穷和缺少技能的城市新人口。由于城乡之间收入的巨大差异，这些新城市人口还将不断增加，因此，要求城市必须增强吸收和雇佣这些贫穷的新的城市人口的能力。除了就业外，最重要的是要为新增加的城市人口和低收入者提供他们所能承受的住所。目前，多数亚洲国家的土地利用规划和建设用地控制体系都未能保证足够的住宅用地，特别是为这些低收入者，导致了许多贫民窟的出现[20]。1983年，韩国为解决低收入者住房问题，引入了联合重建计划，其实质就是城市用地整理工程。这个工程由政府、房主协会和大型建筑公司共同参与：政府制定开发区域，房主协会负责整个工程运作，建筑公司提供资金和实施建筑工程。结果房主得到了住房，建筑公司获得了利润或其他回报[19]。

需要说明的是，城市土地整理是一项综合效益十分明显的系统工程，追求的是社会效益、经济效益、生态效益、景观效益等效益的统一，不能失之偏颇。因此城市土地整理成功与否，要考虑城市土地整理的综合效益。

4城市土地整理的主要模式

4.1“腾笼换鸟”型

即产业结构调整模式，又称“退二进三”模式。长期以来，我国不少城市受计划经济体制和城市土地无偿划拨制度的指导，城市用地中工业企业所占比例一般高于国外城市工业用地所占比例5-10个百分点。工业用地比例过大严重地制约着城市社会经济的可持续健康发展，影响城市功能的有效发挥，造成土地利用效率低、土地流转弹性小、居民生活环境污染严重。因此，把有污染、效益低下、占地面积大的第二产业特别是其中的重型工业企业迁出城市繁华区，与第三产业中的金融、商贸、会展、服务用地置换，无疑有利于城市土地的集约利用和单位土地贡献率的提高，有利于盘活城市存量土地，有利于提高城市整体容积率。具体实施办法：对工业地产进行评估，寻求商服置换对象或实行公开拍卖，城市郊区设立工业企业新的集中发展地。例如：成都市三环路以内的工业企业，根据城市“退二进三”方案，除适于中心城区的约1/6的城市型工业可继续保留外，大部分的工业企业将迁出或关停并转，75%(左右的工业用地将改变为金融、商贸、商务、房地产等用地[21]。通过城市内二、三产业的置换，以及城市土地级差地租的调节作用，促进城市中心地以第三产业用地为主的合理化结构，从而使城市核心区和中心区的黄金地段发挥出最高的效益。

4.2功能调整型

即城市功能分区。（我国城市用地空间布局混乱、分散，难以形成应有的集聚效益。许多事业单位、机关和效益低、耗地多、污染大的工业企业占据市中心和高价位区域，长期造成“优地劣用”或“围而不用”的局面，从而不仅增加交通量，污染环境，而且造成城市中心土地配置难以优化。对城市用地实施功能分区整理就是把城市土地依据区位和价格差异划分不同的用地小区，实行工业园区、生活住宅区、商服区集中用地的策略，利用相同种类用地性质的一致性和共享性，减少其对外部环境的负效应，从而达到集约用地的目的。例如：成都市将城市区的功能结构划分为核心区、中心区和副中心区，实行土地利用功能分区的规划，核心区以金融、商贸、办公为主，中心区以居住为主，副中心区建立若干相对独立的综合新区，从而盘活了存量土地资产，提高了城市土地的利用效益[21]。

4.3全面改造型

或称旧城改造模式。缺乏整体和科学规划，新旧混杂景观是目前我国许多城市的一大特征。历年来，我国城市规模呈现出摊大饼式的外延扩张态势，城市用地的内涵挖潜工作未被重视，旧城区低层建筑、空闲地、老胡同、狭窄小巷随处可见，从而严重地制约着城市现代化的步伐和城市功能的有效发挥。全面改造型的用地整理模式，就是针对旧城区内基础设施落后、建筑层面低、空闲地多、缺乏合理规划的现状，根据科学发展观和建设生态城区的要求，对旧城实施彻底全面的改造，以适当提高城市的建筑密度和容积率[21]。随着社会经济的发展，几乎绝大部分城市都会出现旧城改造的问题。整理的方法是，打破现有的土地权属界限，进行重新规划和建设，在对基础设施和绿地、环境进行改善的基础上，土地价值会大幅增值，整理之后，再根据土地所有者原有的土地份额重新分配土地或收益。这是城市土地整理中最常见的专项土地整理模式，是对城市用地进行分区改造。除了新兴城市可以通过综合土地整理一次到位以外，其他城市的土地整理都是采用这种旧城分区改造的专项土地整理模式。这种模式其实与中国城市建设中的旧城改造十分相似，只是土地整理更注重土地挖潜而已。

4.4城乡统筹型

即城乡一体化改造模式。在不少城市与乡村的结合部，往往出现一些农地已经在用途上非农化了：农民已经不从事农业生产与经营活动，而从工经商；农民的住宅开始对外出租；一些没有城市房产证的房屋已经作为商业地产在开始经营；“城中村”星罗棋布地镶嵌在城乡结合部的若干区位；建筑物零乱，用地效率低等等。因此，按照城乡统筹和建设社会主义新农村的思路，对城乡结合部地区的土地进行整理，规范土地权属，完善基础设施，可以使其土地资源有效配置，更好地吸纳城乡结合部地区的失地农民就业[21]。城市土地整理把城市建设、企业改造与自然村庄“三位一体”的合并改造联系在一起进行综合开发，其主要做法是综合规划城市建设、合理调整布局、在完善基础设施的基础上，将分散的企业集中到工业小区，将郊区的村庄适当合并，提高土地利用效率。

5论文结论

城市土地整理是土地整理不可或缺的组成部分，是城市土地利用现状与社会经济对土地需求之间矛盾深化的结果，也是实现城市土地资源持续利用而采取的有效措施和手段，开展城市土地整理理论与实践研究的意义不言而喻。在总结借鉴海外城市土地整理相关研究的基础上，探索我国城市土地整理内涵、应用模式及其相关理论基础，分析城市土地整理的潜力与效益；结合目前我国开展城市土地整理的实践，探析城市土地整理活动对社会、经济发展、生态环境、城市景观等引起的效应，不仅可以丰富城市土地整理的理论，对于规范与指导城市土地整理的实践活动也具有重要的现实意义。

城市规划和城市土地整理是城市用地发展的不同阶段。中国城市规划过于宏观，不易操作，公民在城市规划中的参与度不够。城市土地整理正好有利于弥补城市规划的不足，前者可成为后者的一个重要补充。切实保护耕地、控制城市土地蔓延、为低收入者提供住房用地等是许多发展中国家城市发展过程中面临的紧迫问题，更是中国城市快速发展过程中必然要面对的难题。国外城市土地整理的实践证明，城市土地整理是解决这些问题的重要手段。

城市管理土地是人类所需空间的载体、依托，是住宅开发不可缺少的重要资源。人类对土地的需求激增与供给的有限性是一个矛盾，调整好城市用地和农用耕地的关系，合理开发城市用地，加快城市土地整理，才有利于促进耕地总量动态平衡，实现国民经济的可持续发展。

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