灵活就业人员基本医疗保险的政策分析
作者： 来源： 日期：2014-09-25 19:10人气：
【摘要】通过分析我国现行医疗保障体系，认为将灵活就业人员纳入我国医疗保障体系并出台相关医疗保险制度十分必要，进而从实然的角度考察了我国现行的灵活就业人员基本医疗保险制度，并总结其不足。
关键词：灵活就业，基本医疗保险，公共政策，保障体系
1引言
在向社会主义市场经济转型的过程中，我国就业格局也从计划经济时期单一的正规就业向市场经济条件下的多种就业方式转变。在这一转变过程中，各种灵活就业方式应运而生，并迅速扩大，灵活就业人员随之急剧增加。但是，另一方面，我国的社会医疗保障体系却未能顺应这一转变而调整，目前为止，我国还尚未出台针对灵活就业人员基本医疗保险的法律法规。因此，将灵活就业人员纳入到我国医疗保障体系中就成为当前一个非常紧要的议题。
2我国现行医疗保障体系
2.1我国现行医疗保障体系架构
国务院于1998年颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(以下简称《决定》)，按照《决定》的精神，各地要在1999年年底前基本完成建立城镇职工基本医疗保险制度的任务。然而这个任务的建立还只能解决城镇职工的基本医疗保障问题，还有部分城镇人口未被覆盖，而未被覆盖人口中的一部分是属于应受社会保护人口或在社会竞争中处于不利地位的人口，因此需要在建立和完善城镇职工基本医疗保险制度的基础上，建立多层次的城镇医疗保障体系，满足不同人群的、多层次的医疗保障要求。我国的医疗制度基本确立了新型的城镇职工基本医疗保险制度，逐步发展了各种形式的补充医疗保险和商业医疗保险，还有对特殊人群的医疗保障等辅助性制度形式，这三类医疗保障制度共同构成了中国的医疗保障体系。
（1）城镇职工基本医疗保险制度
截止到2006年底，全国参加基本医疗保险人数为15732万人，“全国大部分地区(98%)都启动了基本医疗保险制度，基本医疗保险制度的政策体系基本形成，医疗保险的保障机制基本得到发挥，它对促进国企改革和社会稳定发挥了作用，使参保人员比过去有了更多的就医选择权，推进了医疗服务和药品服务市场的竞争和健康发展。
（2）各种类型的补充医疗保险和商业医疗保险
随着基本医疗保险制度改革的深入进行，商业医疗保险作为国家基本医疗保险的补充，也在努力探索商业医疗保险的途径和作用，不断创新其业务领域、操作技术和服务技能，其保障作用日益被人们所认可，广阔的市场前景变得空前明朗。
（3）社会医疗救助制度
社会医疗救助是整个社会保障体系中的最低层次，它基本上保障三种人在遭遇疾病风险时的最低救助，即第一类是无依无靠、完全没有生活来源的人;第二类是有劳动能力也有收入来源，但由于特殊原因一时生活困难的人;第三类是有收入来源，但该收入低于国家规定的最低标准的人。医疗救助制度非常重要，一些城市纷纷出台了针对弱势群体的医疗救助制度，但这一领域目前的发展相对迟缓。
（4）补充性的医疗保险
我国的医疗保障体系除了上述三大主体层次外，还有针对基本医疗保险的不足，解决不同层次、不同类型和不同需求人群的补充性的医疗保障问题。如由于历史和制度原因产生的特定人群的医疗待遇，有离休干部、老红军、二等乙级以上革命伤残军人等，其医疗保障水平显然高于基本医疗;如军人退役医疗保险，是通过国家立法的，与军人抚恤优待、退役安置等共同组成具有中国特色的军人社会保障体系;如随着下岗制度的结束，迅速增加的失业、下岗职工也结束了过去享受劳保医疗的时代，这一特殊群体在收入下降时将面临更大的医疗风险，这是中国医疗保障制度巫待解决的问题。
2.2灵活就业人员参加基本医疗保险的制度缺失
我国的医疗体制改革己取得了很大的进展，但从总体看，新制度运行过程中的问题还比较多。目前我国医疗保障制度的主要问题有：
（1）多层次的医疗保障体系尚未真正形成
虽然目前我国医疗保障体系的框架已经基本形成，但各医疗保险制度间的合作还有明显欠缺，现有体系中各个层次的运行还没有纳入正轨，成效也不显著，职工补充医疗保险、商业医疗保险、社会医疗救助、农村合作医疗制度和社区医疗服务等都没有得到有效的落实。
（2）基本医疗保险的覆盖范围过窄
截止到2006年，全国参加基本医疗保险的人数己经达到了15732万人，但医疗保险真正的覆盖面却只有城镇就业人口(28310万人)的550%，还有近一半的城镇就业人员没有纳入基本医疗保险中来。
（3）国家卫生费用投入不足
从2000年到2005年，政府投入到卫生医疗事业的资金在逐年增加，然而所占当年GDP的比重却在逐年下降，与当年GDP的增幅不相符;而全国卫生事业费还似又下降的趋势，也远远赶不上全国财政支出的增幅，即使与发展中国家相比，中国的公共健康支出仍然处在非常低的水平。
2.3灵活就业人员参加基本医疗保险的必要性
大多数灵活就业人员都具有收入不稳定、劳动报酬低、劳动关系不固定、文化程度低、工作技能单一等特点，有的甚至属于社会中的弱势群体，他们应对健康风险的抗击能力更低。从中国医疗体系的现行架构可看出，灵活就业人员作为一个特殊的群体，其事实上的医疗保障制度是缺失的，吸纳灵活就业人员进入到医疗保障体系中来不仅是灵活就业人员自身的迫切需要，同时也是医疗保障制度持续发展的需要。
（1）吸纳灵活就业人员参加基本医疗保险是灵活就业人员自身的迫切需求
灵活就业人员的医疗保险分两种情况:一是原来在传统就业部门就业的人员，他们曾经享有公费医疗、劳保医疗，如下岗失业人员；二是几乎从未参与任何形式的医疗保险的人员，形成了农民工经常会因工伤等原因失去工作机会甚至工作能力。
（2）让灵活就业人员参加基本医疗保险是医疗保障制度自身的特点决定的
其一，医疗保险具有普遍性，这就决定了遭遇健康风险是每个人都可能遇到且难以回避的，因此，医疗保险的覆盖面应该是全体公民;其二，医疗保险是以保障公民平等的健康权利末出发点的，医疗保险作为国家的一种社会政策和政府行为，是政府对公民应尽的责任，享受医疗保险是每一个公民的权利，如果国家、全社会的医疗资源只为部分人享有，显失公平;其三，医疗保险的理论基础是大数法则，即对于单个个体来说，疾病是不可预测的，但对于一个群体来说，则是可以预测的，也只有这样的社会合作才有力量。
（3）灵活就业人员参加基本医疗保险是可持续发展和社会经济稳定的需要
2006年医疗保险基金收支基本平衡且略有盈余，可是随着人口老龄化的到来和医疗费用居高不下的问题加剧，医疗费用的增速很快，医疗保险基金面临很大的考验，这也是现在该未雨绸缪、居安思危的。因此，基本医疗保险制度的不可持续性，迫切需要把更多的人纳入到覆盖范围之内。同时，灵活就业人员的医疗保险问题还是关系到就业、医疗保障体系的完善、经济可持续发展和社会稳定的大问题。
3灵活就业人员基本医疗保险的现行政策分析
3.1国家有关灵活就业人员基本医疗保险的现行政策
随着中国经济体制改革的进一步深化和产业结构的调整，以非全日制、临时性和弹性工作等灵活形式就业的人员逐步增加，这部分人的医疗保障问题日益突出。为解决灵活就业人员的医疗保障问题，2003年5月26日，中国劳动和社会保障部出台了《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》(以下简称《指导意见》)，其主要内容包括:①已与用人单位建立明确劳动关系的灵活就业人员，要按照用人单位参加基本医疗保险的方法缴费参保。其他灵活就业人员，要以个人身份缴费参保;②灵活就业人员参保，可从建立基本医疗保险统筹基金起步，首先解决灵活就业人员住院和门诊大额医疗费用的保障问题，也可为有条件的部分灵活就业人员同时建立个人账户和实行大额医疗补助;③灵活就业人员参加基本医疗保险的缴费率原则上按照当地的缴费率确定;④采取措施促使灵活就业人员连续足额缴费;⑤指导和协助参保的灵活就业人员选择定点医疗机构和定点医院。
3.2地方有关灵活就业人员基本医疗保险的相应措施
由于《指导意见》出台较晚，至今还有少数地方尚未启动灵活就业人员参加基本医疗保险的实施方案，现仅对全国已经实施了的地市的相关方案进行总结，其特点有:①保障范围包括了与用人单位终止或解除了劳动合同的人员、个体经济组织业主及其从业人员、由职业者以及其他从事非全日制、临时性工作的人员;②大多数统筹地区的缴费基数以职工月工资或上年度职工社会平均工资作为缴费基数，缴费比例从5%到12%不等;③根据灵活就业人员的工作特性而设置的灵活的缴费方式，参保人员可根据状况选择按月、季、半年或一年来缴费;④首次参保的灵活就业人员从一次缴费到开始享受待遇的间隔时间，一般都规定为6个月;⑤对于中断缴费的处理办法，一般都是参保人员在规定的缴费时间内未缴费即终止待遇享受，在规定时限内要求续保的，按《社会保险基金征缴条例》的规定处理，对于超过规定时限要求续保的，按照首次参保对待，重新设立等待期;⑥一般都实行了最低缴费年限制和实际缴费年限制，规定在基本医疗保险制度实施前，符合国家规定的连续工龄或参加基本养老保险的年限可视同缴费年限，参保人参加基本医保险并足额缴费的累计年限，期限最少须满10年。
4结束语
我国改革开放进入第三十个年头。在人们充分享受改革开放带来的巨大成果的同时，失业问题却一直困扰着我国社会经济的发展。在这一历史背景中，各种灵活就业方式应运而生，并在劳动力市场上扮演着日益重要的角色，灵活就业人员迅速增加。然而，这一群体的社会保障问题并未能随其规模的扩大而引起政府的高度重视。本文从分析我国现行的医疗保障体系入手，力求表明以下观点:灵活就业人员的基本医疗保险理所当然应纳入到医疗保障体系当中，而现行的灵活就业人员的基本医疗保险政策存在诸多不足，以及相应措施。
参考文献
[1]吴瑞华.灵活就业人群医疗保障问题的探讨[J].卫生经济研究，2005(6):26.
[2]蔡宇、蔺国伟.灵活就业人员基本医疗保险“断保”现象分析与思考[J].理论界，2006(4):213
[3]郑先平、刘雅.社会医疗保险与商业健康保险关系分析[J].中国科技信息，2006(24):184
[4]程新宇.弱势群体与医疗保健服务公平问题初探[J].医学与哲学，2004(6);15.
[5]郭有德、王焕华.中国医疗保险制度改革的再思考[J].人口与经济，2002(10):159
关键词：灵活就业，基本医疗保险，公共政策，保障体系
1引言
在向社会主义市场经济转型的过程中，我国就业格局也从计划经济时期单一的正规就业向市场经济条件下的多种就业方式转变。在这一转变过程中，各种灵活就业方式应运而生，并迅速扩大，灵活就业人员随之急剧增加。但是，另一方面，我国的社会医疗保障体系却未能顺应这一转变而调整，目前为止，我国还尚未出台针对灵活就业人员基本医疗保险的法律法规。因此，将灵活就业人员纳入到我国医疗保障体系中就成为当前一个非常紧要的议题。
2我国现行医疗保障体系
2.1我国现行医疗保障体系架构
国务院于1998年颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(以下简称《决定》)，按照《决定》的精神，各地要在1999年年底前基本完成建立城镇职工基本医疗保险制度的任务。然而这个任务的建立还只能解决城镇职工的基本医疗保障问题，还有部分城镇人口未被覆盖，而未被覆盖人口中的一部分是属于应受社会保护人口或在社会竞争中处于不利地位的人口，因此需要在建立和完善城镇职工基本医疗保险制度的基础上，建立多层次的城镇医疗保障体系，满足不同人群的、多层次的医疗保障要求。我国的医疗制度基本确立了新型的城镇职工基本医疗保险制度，逐步发展了各种形式的补充医疗保险和商业医疗保险，还有对特殊人群的医疗保障等辅助性制度形式，这三类医疗保障制度共同构成了中国的医疗保障体系。
（1）城镇职工基本医疗保险制度
截止到2006年底，全国参加基本医疗保险人数为15732万人，“全国大部分地区(98%)都启动了基本医疗保险制度，基本医疗保险制度的政策体系基本形成，医疗保险的保障机制基本得到发挥，它对促进国企改革和社会稳定发挥了作用，使参保人员比过去有了更多的就医选择权，推进了医疗服务和药品服务市场的竞争和健康发展。
（2）各种类型的补充医疗保险和商业医疗保险
随着基本医疗保险制度改革的深入进行，商业医疗保险作为国家基本医疗保险的补充，也在努力探索商业医疗保险的途径和作用，不断创新其业务领域、操作技术和服务技能，其保障作用日益被人们所认可，广阔的市场前景变得空前明朗。
（3）社会医疗救助制度
社会医疗救助是整个社会保障体系中的最低层次，它基本上保障三种人在遭遇疾病风险时的最低救助，即第一类是无依无靠、完全没有生活来源的人;第二类是有劳动能力也有收入来源，但由于特殊原因一时生活困难的人;第三类是有收入来源，但该收入低于国家规定的最低标准的人。医疗救助制度非常重要，一些城市纷纷出台了针对弱势群体的医疗救助制度，但这一领域目前的发展相对迟缓。
（4）补充性的医疗保险
我国的医疗保障体系除了上述三大主体层次外，还有针对基本医疗保险的不足，解决不同层次、不同类型和不同需求人群的补充性的医疗保障问题。如由于历史和制度原因产生的特定人群的医疗待遇，有离休干部、老红军、二等乙级以上革命伤残军人等，其医疗保障水平显然高于基本医疗;如军人退役医疗保险，是通过国家立法的，与军人抚恤优待、退役安置等共同组成具有中国特色的军人社会保障体系;如随着下岗制度的结束，迅速增加的失业、下岗职工也结束了过去享受劳保医疗的时代，这一特殊群体在收入下降时将面临更大的医疗风险，这是中国医疗保障制度巫待解决的问题。
2.2灵活就业人员参加基本医疗保险的制度缺失
我国的医疗体制改革己取得了很大的进展，但从总体看，新制度运行过程中的问题还比较多。目前我国医疗保障制度的主要问题有：
（1）多层次的医疗保障体系尚未真正形成
虽然目前我国医疗保障体系的框架已经基本形成，但各医疗保险制度间的合作还有明显欠缺，现有体系中各个层次的运行还没有纳入正轨，成效也不显著，职工补充医疗保险、商业医疗保险、社会医疗救助、农村合作医疗制度和社区医疗服务等都没有得到有效的落实。
（2）基本医疗保险的覆盖范围过窄
截止到2006年，全国参加基本医疗保险的人数己经达到了15732万人，但医疗保险真正的覆盖面却只有城镇就业人口(28310万人)的550%，还有近一半的城镇就业人员没有纳入基本医疗保险中来。
（3）国家卫生费用投入不足
从2000年到2005年，政府投入到卫生医疗事业的资金在逐年增加，然而所占当年GDP的比重却在逐年下降，与当年GDP的增幅不相符;而全国卫生事业费还似又下降的趋势，也远远赶不上全国财政支出的增幅，即使与发展中国家相比，中国的公共健康支出仍然处在非常低的水平。
2.3灵活就业人员参加基本医疗保险的必要性
大多数灵活就业人员都具有收入不稳定、劳动报酬低、劳动关系不固定、文化程度低、工作技能单一等特点，有的甚至属于社会中的弱势群体，他们应对健康风险的抗击能力更低。从中国医疗体系的现行架构可看出，灵活就业人员作为一个特殊的群体，其事实上的医疗保障制度是缺失的，吸纳灵活就业人员进入到医疗保障体系中来不仅是灵活就业人员自身的迫切需要，同时也是医疗保障制度持续发展的需要。
（1）吸纳灵活就业人员参加基本医疗保险是灵活就业人员自身的迫切需求
灵活就业人员的医疗保险分两种情况:一是原来在传统就业部门就业的人员，他们曾经享有公费医疗、劳保医疗，如下岗失业人员；二是几乎从未参与任何形式的医疗保险的人员，形成了农民工经常会因工伤等原因失去工作机会甚至工作能力。
（2）让灵活就业人员参加基本医疗保险是医疗保障制度自身的特点决定的
其一，医疗保险具有普遍性，这就决定了遭遇健康风险是每个人都可能遇到且难以回避的，因此，医疗保险的覆盖面应该是全体公民;其二，医疗保险是以保障公民平等的健康权利末出发点的，医疗保险作为国家的一种社会政策和政府行为，是政府对公民应尽的责任，享受医疗保险是每一个公民的权利，如果国家、全社会的医疗资源只为部分人享有，显失公平;其三，医疗保险的理论基础是大数法则，即对于单个个体来说，疾病是不可预测的，但对于一个群体来说，则是可以预测的，也只有这样的社会合作才有力量。
（3）灵活就业人员参加基本医疗保险是可持续发展和社会经济稳定的需要
2006年医疗保险基金收支基本平衡且略有盈余，可是随着人口老龄化的到来和医疗费用居高不下的问题加剧，医疗费用的增速很快，医疗保险基金面临很大的考验，这也是现在该未雨绸缪、居安思危的。因此，基本医疗保险制度的不可持续性，迫切需要把更多的人纳入到覆盖范围之内。同时，灵活就业人员的医疗保险问题还是关系到就业、医疗保障体系的完善、经济可持续发展和社会稳定的大问题。
3灵活就业人员基本医疗保险的现行政策分析
3.1国家有关灵活就业人员基本医疗保险的现行政策
随着中国经济体制改革的进一步深化和产业结构的调整，以非全日制、临时性和弹性工作等灵活形式就业的人员逐步增加，这部分人的医疗保障问题日益突出。为解决灵活就业人员的医疗保障问题，2003年5月26日，中国劳动和社会保障部出台了《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》(以下简称《指导意见》)，其主要内容包括:①已与用人单位建立明确劳动关系的灵活就业人员，要按照用人单位参加基本医疗保险的方法缴费参保。其他灵活就业人员，要以个人身份缴费参保;②灵活就业人员参保，可从建立基本医疗保险统筹基金起步，首先解决灵活就业人员住院和门诊大额医疗费用的保障问题，也可为有条件的部分灵活就业人员同时建立个人账户和实行大额医疗补助;③灵活就业人员参加基本医疗保险的缴费率原则上按照当地的缴费率确定;④采取措施促使灵活就业人员连续足额缴费;⑤指导和协助参保的灵活就业人员选择定点医疗机构和定点医院。
3.2地方有关灵活就业人员基本医疗保险的相应措施
由于《指导意见》出台较晚，至今还有少数地方尚未启动灵活就业人员参加基本医疗保险的实施方案，现仅对全国已经实施了的地市的相关方案进行总结，其特点有:①保障范围包括了与用人单位终止或解除了劳动合同的人员、个体经济组织业主及其从业人员、由职业者以及其他从事非全日制、临时性工作的人员;②大多数统筹地区的缴费基数以职工月工资或上年度职工社会平均工资作为缴费基数，缴费比例从5%到12%不等;③根据灵活就业人员的工作特性而设置的灵活的缴费方式，参保人员可根据状况选择按月、季、半年或一年来缴费;④首次参保的灵活就业人员从一次缴费到开始享受待遇的间隔时间，一般都规定为6个月;⑤对于中断缴费的处理办法，一般都是参保人员在规定的缴费时间内未缴费即终止待遇享受，在规定时限内要求续保的，按《社会保险基金征缴条例》的规定处理，对于超过规定时限要求续保的，按照首次参保对待，重新设立等待期;⑥一般都实行了最低缴费年限制和实际缴费年限制，规定在基本医疗保险制度实施前，符合国家规定的连续工龄或参加基本养老保险的年限可视同缴费年限，参保人参加基本医保险并足额缴费的累计年限，期限最少须满10年。
4结束语
我国改革开放进入第三十个年头。在人们充分享受改革开放带来的巨大成果的同时，失业问题却一直困扰着我国社会经济的发展。在这一历史背景中，各种灵活就业方式应运而生，并在劳动力市场上扮演着日益重要的角色，灵活就业人员迅速增加。然而，这一群体的社会保障问题并未能随其规模的扩大而引起政府的高度重视。本文从分析我国现行的医疗保障体系入手，力求表明以下观点:灵活就业人员的基本医疗保险理所当然应纳入到医疗保障体系当中，而现行的灵活就业人员的基本医疗保险政策存在诸多不足，以及相应措施。
参考文献
[1]吴瑞华.灵活就业人群医疗保障问题的探讨[J].卫生经济研究，2005(6):26.
[2]蔡宇、蔺国伟.灵活就业人员基本医疗保险“断保”现象分析与思考[J].理论界，2006(4):213
[3]郑先平、刘雅.社会医疗保险与商业健康保险关系分析[J].中国科技信息，2006(24):184
[4]程新宇.弱势群体与医疗保健服务公平问题初探[J].医学与哲学，2004(6);15.
[5]郭有德、王焕华.中国医疗保险制度改革的再思考[J].人口与经济，2002(10):159
