浅论如何完善公共财政制度 实现基本公共服务均等化
作者： 来源： 日期：2014-09-25 19:10人气：
一、我国实现基本公共服务均等化问题的提出、现状及存在问题
近十年来，我国财政收入持续快速增长，国家对公共服务的投入力度也在不断加大，初步形成了文化、教育、科技、卫生、就业与社会保障等全方位公共服务体系，公共服务总量有了较大增长。但由于我国财政在经济建设方面的支出居高不下，加上历年来政府行政管理费支出不断增长，导致公共服务方面的支出不足且严重不均等的问题十分突出。主要表现在：
1、公共卫生服务发展明显滞后于经济发展且严重不均等。一是公共卫生支出不足。从历史发展情况来看，我国政府对卫生事业的投入是不断增加的，但相比私人卫生支出，政府卫生支出的增加是较为缓慢的。2003年全国卫生总费用占GDP的5.6%，达到发展中国家的较高水平，但其中政府投入仅占17%，企业、社会单位负担占27%，其余56%由居民个人支付。由于政府投入水平过低，医院运行主要靠向患者收费，从机制上出现了市场化的导向，群众负担过重，看病难是长期存在的突出问题。二是公共卫生服务水平低且供应不均等。以人均卫生保健支出、婴儿死亡率、每千人拥有的医生数、享受卫生设施人口比重等指标来衡量公共服务水平，我国的这些指标大多低于中低收入国家，甚至有些指标低于低收入国家。更大问题是，我国医疗卫生资源配置不合理，卫生服务的提供严重不均等，特别农村和城市社区卫生服务落后的状况十分严重，高新技术、优秀卫生人才基本上都集中在城市的大医院，农村和城市社区缺医少药的局面没有根本扭转，也加深了城乡间的卫生服务不平等程度。
2、财政对教育整体投入严重不足且教育资源的配置很不均衡。一是财政对教育整体投入严重不足。2006年我国财政对教育的投入占GDP的比重是2．27%，远低于1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》所确定的2000年达到4%的目标。而从整体的教育支出比例来看，我国财政用于义务教育的支出也一直处于一个较低的水平。二是教育资源不均衡现象较为普遍。从我国教育总体情况来看，教育服务水平的地区差异很大，特别是义务教育，东西部之间、城乡之间、区域之间乃至学校之间都差距很大。
3、政府在提供就业服务方面存在明显的差距。当前我国失业问题的严峻性有目共睹，劳动年龄人口数量的快速增长，农村劳动力向城市转移速度的加快以及城镇下岗职工再就业难度的加大，使得城镇失业现象日益严重。而面对这一现象，政府在发挥稳定保障作用方面应该说还十分缺乏有效的措施。
4、社会保障公共服务面临严重的挑战。一是社会保障支出总量不足、资金缺口大和历史欠账多的问题；二是社会保障的公平性不够，如社会保障覆盖面还比较有限，不能满足更多的社会成员对社会福利与保障的要求，特别是最需要提供社会福利的广大农村地区和一些弱势群体还难以享受到社会保障的阳光。如果不能采取有效措施解决这些弱势群体的社会保障问题，使他们业有所就、老有所养、病有所医、贫有所济，必然会影响到社会稳定和经济的长期可持续发展。
二、从公共财政角度分析我国基本公共服务均等化存在问题的原因
公共服务产品提供不均衡，固然有财力不足的问题，但现有公共财政体制的不完善所造成的政府财力资源没有得到很好配置、使用效率低，则是关键所在。
1、政府财政对公务服务总量投入不足。在政府财政投入中，经济建设支出比重仍然偏大，而公共服务支出比重偏小。据统计，2005年，我国公共支出中，经济建设支出的比重为27.5%，社会教育支出比重为26.4%，而社会教育支出的这个水平则自1992年以来一直徘徊不前，这与市场经济发展对公共服务的要求相比存在一定程度的滞后。而且，20世纪90年代以来，我国居民在教育、医疗、社会保障等基本公共服务方面个人承担的费用迅速上涨，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，虽然与收入分配结构调整和分配机制扭曲有重要关系，但在这些方面政府投入的严重不足也是重要原因。
2、公共支出结构不适合发展的现实要求。一是财政支出缺位，“养人”重于“做事”。一些本应由政府提供的公共产品和公共服务没有完全承担起来，没有得到有效供给。即使投向公共领域的财政资金也没有完全用于所需领域。二是财政支出越位，对竞争领域的投资占据了相当一部分有限财力，挤占了公共领域的份额。虽然近年来财政支出中经济建设比重有所下降，但份额仍然较大。
3、政府提供公共服务的效率和效益低下。现行的政绩考核机制导致了地方政府支出对公共服务的投入效益必然忽略。长期以来，我国大体上是以GDP、财税收入、招商引资这样的硬指标来考核地方政府的政绩的，这样的考核指标体系必然诱导地方政府“重投资、轻民生”，决定了地方政府天然地“亲近”GDP和税收收入的增长，而疏忽基本公共服务的投入，从而导致政府提供公共服务的效率和效益都不高，一些非经营性资产的闲置和浪费问题日渐突出。
4、各级政府间的事权与财权关系划分不清。目前，我国各级政府之间的职责划分不清，不规范，即事权不清。在此情况下，各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收。目前基本公共服务的事权，主要由县乡基层财政来承担，像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大都由基层财政负担，而在许多国家，这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担。另一方面，从财权和财力来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，使其掌控的收入极其有限，而转移支付又不到位。可见，财政体制上存在的“财权上收事权下放”加大了公共财政难度，财力与事权的不匹配是基层财政困难的根本原因，也是基层政府提供公共服务能力不足的关键。
5、财政转移支付制度存在缺陷。一是转移支付形式过多，相互之间缺乏统一的协调机制。目前，世界上绝大多数国家将转移支付也分为均等化的一般性转移支付和专项转移支付两种万形式，且一般性转移支付占转移支付的绝大部分。而我国转移支付形式过多，且各种形式的转移支付在均衡化的过程中有所交叉，管理混乱。二是税收返还的制度设计不利于公共服务均等化的进行。目前新体制下采取的税收返还制度，是在保证既得利益的基础上进行的，中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，税收额多的地区得到的返还额多，其财力充裕，而税收额少的地区得到的返还额少，财力依旧不足。这种对所有地区无差别的基数税收返还，不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下肯定了这一差距，这也不利于缓解地方收入分配不合理、不公平的现象。三是一般性转移支付规模过小。在转移支付形式中，真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，其只占转移支付总额的10%，均等化作用有限。四是专项转移支付规模过大，且运行不规范。目前专项转移支付比重也过大，并且种类庞杂，几乎涉及到了所有的支出项目。另外，相当部分的专项资金也没有用到规定的用途上，在目前地方财力紧张的情况下，部分专项转移支付资金变成了地方政府的“吃饭”钱，被截留、挪用的现象相当普遍。
三、完善公共财政制度、实现公共服务均等化的对策和建议
1、进一步调整财政支出结构，加大对公共服务领域的财政资金投入力度。一是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系，财政要积极支持就业再就业工作和社会保障体系建设。要采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。二是在公共卫生和卫生防疫方面，坚持公共医疗卫生的公益性质，强化政府责任和投入。财政要重点加大公共卫生专项资金的投入力度，支持艾滋病、结核病、血吸虫病等重大传染病和地方病防治、贫困孕产妇住院分娩、基层卫生机构设备配备和人员培训、万名医师支援农村卫生工程等。使人人享有基本医疗卫生服务。三是坚持教育公益性质，加大财政对教育投入。要规范教育收费，扶持贫困地区、民族地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。要对农村义务教育重点倾斜，从制度上保证农村孩子享有接受义务教育的机会；中央财政对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助，启动全国农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。
2、进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。一是按照法律规定、受益范围、成本效率等原则，明晰划分中央与地方事权，调整中央和地方政府的职能和权限，争取在关系民生的若干重大领域支出责任划分上取得进展。二是在充分考虑各地的财政能力基础上，合理确定中央与地方的负担比例，引导地方政府将公共资源配置到社会管理与基本公共服务领域。按照财力和事权相匹配的原则，适当调整和规范中央和地方的收入划分。推动形成合理的资源、环境等要素价格形成机制，全面建立矿产资源等国有资产（资源）有偿使用制度，不断完善水资源费等非税收入政策，研究建立生态环境补偿机制。
3、完善财政转移支付制度，促进公共服务供给的基本均等化。未来的转移支付制度改革可以从以下三个方面着手：一是完善转移支付制度，严格控制专项转移支付的项目和规模，增加一般性转移支付规模，保证各地区基本公共服务提供能力的大体一致。二是调整转移支付结构，加大均等化转移支付的数量，发挥其缩小东、中、西地区差距的重要作用。三是尽快在均等化转移支付中引入因素法，将地方政府的教育和公共卫生等基本公共产品服务经费为基本因素引入均等化转移支付，确保不同地区的获得大致相当的基本公共服务。
4、强化对地方政府公共服务的职责，尽快建立政府基本公共服务绩效评价体系。一是要有效发挥政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用，提高政府在基本公共服务供给方面的效率，避免政府大包大揽，使有限的公共资源得到合理使用。要整合、优化公共行政资源，提高政府的公共服务能力。加快政务信息化建设，改善基本公共服务供给的技术手段。按照构建公共服务体系的要求，统筹设计和推进事业单位改革，对于与基本公共服务均等化密切相关的教育、卫生、文化等事业单位，按照公共性、准公共性和营利性区别对待的原则和办法进行分类改革。探索基本公共服务市场供给的有效模式；建立政府与民间组织在基本公共服务供给上的合作伙伴关系，对民间组织的法律地位予以确认；明确社区定位，充分发挥社区在基本公共服务供给中的作用，建立基本公共服务的多元参与机制。二是加快建立健全基本公共服务的法律法规体系建设。以《宪法》对公民基本权利的规定为依据，围绕义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域，形成比较完善的基本公共服务法规体系。整合现有法律法规体系，提升基本公共服务的法律层次，加快基本公共服务重大项目立法进程，使中央与地方政府在基本公共服务中的职责法定化，按照基本公共服务均等化的原则，将公共财政纳入法制化轨道。
5、继续推进预算管理制度改革。要建立完整统一的公共财政预算，不允许有脱离公共财政预算的其他政府收支行为。政府的所有收入和支出全部要受到立法权力机构和公众的监督。要深化税费改革，解决关系人民群众切身利益的问题。从目前来看，要加强预算外资金的管理，不能使预算外资金成为“第二预算”。部门预算制度要逐步实现科学化、规范化。零基预算制约财政支出刚性，避免不必要的浪费。国库集中收付制度要分步全面推开；政府采购制度改革要进一步扩大范围和规范操作。同时，还要注重研究建立绩效预算评价体系，促进财政支出效益的最大化，建立起较为完善的公共财政预算编制和执行管理体系。
近十年来，我国财政收入持续快速增长，国家对公共服务的投入力度也在不断加大，初步形成了文化、教育、科技、卫生、就业与社会保障等全方位公共服务体系，公共服务总量有了较大增长。但由于我国财政在经济建设方面的支出居高不下，加上历年来政府行政管理费支出不断增长，导致公共服务方面的支出不足且严重不均等的问题十分突出。主要表现在：
1、公共卫生服务发展明显滞后于经济发展且严重不均等。一是公共卫生支出不足。从历史发展情况来看，我国政府对卫生事业的投入是不断增加的，但相比私人卫生支出，政府卫生支出的增加是较为缓慢的。2003年全国卫生总费用占GDP的5.6%，达到发展中国家的较高水平，但其中政府投入仅占17%，企业、社会单位负担占27%，其余56%由居民个人支付。由于政府投入水平过低，医院运行主要靠向患者收费，从机制上出现了市场化的导向，群众负担过重，看病难是长期存在的突出问题。二是公共卫生服务水平低且供应不均等。以人均卫生保健支出、婴儿死亡率、每千人拥有的医生数、享受卫生设施人口比重等指标来衡量公共服务水平，我国的这些指标大多低于中低收入国家，甚至有些指标低于低收入国家。更大问题是，我国医疗卫生资源配置不合理，卫生服务的提供严重不均等，特别农村和城市社区卫生服务落后的状况十分严重，高新技术、优秀卫生人才基本上都集中在城市的大医院，农村和城市社区缺医少药的局面没有根本扭转，也加深了城乡间的卫生服务不平等程度。
2、财政对教育整体投入严重不足且教育资源的配置很不均衡。一是财政对教育整体投入严重不足。2006年我国财政对教育的投入占GDP的比重是2．27%，远低于1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》所确定的2000年达到4%的目标。而从整体的教育支出比例来看，我国财政用于义务教育的支出也一直处于一个较低的水平。二是教育资源不均衡现象较为普遍。从我国教育总体情况来看，教育服务水平的地区差异很大，特别是义务教育，东西部之间、城乡之间、区域之间乃至学校之间都差距很大。
3、政府在提供就业服务方面存在明显的差距。当前我国失业问题的严峻性有目共睹，劳动年龄人口数量的快速增长，农村劳动力向城市转移速度的加快以及城镇下岗职工再就业难度的加大，使得城镇失业现象日益严重。而面对这一现象，政府在发挥稳定保障作用方面应该说还十分缺乏有效的措施。
4、社会保障公共服务面临严重的挑战。一是社会保障支出总量不足、资金缺口大和历史欠账多的问题；二是社会保障的公平性不够，如社会保障覆盖面还比较有限，不能满足更多的社会成员对社会福利与保障的要求，特别是最需要提供社会福利的广大农村地区和一些弱势群体还难以享受到社会保障的阳光。如果不能采取有效措施解决这些弱势群体的社会保障问题，使他们业有所就、老有所养、病有所医、贫有所济，必然会影响到社会稳定和经济的长期可持续发展。
二、从公共财政角度分析我国基本公共服务均等化存在问题的原因
公共服务产品提供不均衡，固然有财力不足的问题，但现有公共财政体制的不完善所造成的政府财力资源没有得到很好配置、使用效率低，则是关键所在。
1、政府财政对公务服务总量投入不足。在政府财政投入中，经济建设支出比重仍然偏大，而公共服务支出比重偏小。据统计，2005年，我国公共支出中，经济建设支出的比重为27.5%，社会教育支出比重为26.4%，而社会教育支出的这个水平则自1992年以来一直徘徊不前，这与市场经济发展对公共服务的要求相比存在一定程度的滞后。而且，20世纪90年代以来，我国居民在教育、医疗、社会保障等基本公共服务方面个人承担的费用迅速上涨，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，虽然与收入分配结构调整和分配机制扭曲有重要关系，但在这些方面政府投入的严重不足也是重要原因。
2、公共支出结构不适合发展的现实要求。一是财政支出缺位，“养人”重于“做事”。一些本应由政府提供的公共产品和公共服务没有完全承担起来，没有得到有效供给。即使投向公共领域的财政资金也没有完全用于所需领域。二是财政支出越位，对竞争领域的投资占据了相当一部分有限财力，挤占了公共领域的份额。虽然近年来财政支出中经济建设比重有所下降，但份额仍然较大。
3、政府提供公共服务的效率和效益低下。现行的政绩考核机制导致了地方政府支出对公共服务的投入效益必然忽略。长期以来，我国大体上是以GDP、财税收入、招商引资这样的硬指标来考核地方政府的政绩的，这样的考核指标体系必然诱导地方政府“重投资、轻民生”，决定了地方政府天然地“亲近”GDP和税收收入的增长，而疏忽基本公共服务的投入，从而导致政府提供公共服务的效率和效益都不高，一些非经营性资产的闲置和浪费问题日渐突出。
4、各级政府间的事权与财权关系划分不清。目前，我国各级政府之间的职责划分不清，不规范，即事权不清。在此情况下，各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收。目前基本公共服务的事权，主要由县乡基层财政来承担，像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大都由基层财政负担，而在许多国家，这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担。另一方面，从财权和财力来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，使其掌控的收入极其有限，而转移支付又不到位。可见，财政体制上存在的“财权上收事权下放”加大了公共财政难度，财力与事权的不匹配是基层财政困难的根本原因，也是基层政府提供公共服务能力不足的关键。
5、财政转移支付制度存在缺陷。一是转移支付形式过多，相互之间缺乏统一的协调机制。目前，世界上绝大多数国家将转移支付也分为均等化的一般性转移支付和专项转移支付两种万形式，且一般性转移支付占转移支付的绝大部分。而我国转移支付形式过多，且各种形式的转移支付在均衡化的过程中有所交叉，管理混乱。二是税收返还的制度设计不利于公共服务均等化的进行。目前新体制下采取的税收返还制度，是在保证既得利益的基础上进行的，中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，税收额多的地区得到的返还额多，其财力充裕，而税收额少的地区得到的返还额少，财力依旧不足。这种对所有地区无差别的基数税收返还，不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下肯定了这一差距，这也不利于缓解地方收入分配不合理、不公平的现象。三是一般性转移支付规模过小。在转移支付形式中，真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，其只占转移支付总额的10%，均等化作用有限。四是专项转移支付规模过大，且运行不规范。目前专项转移支付比重也过大，并且种类庞杂，几乎涉及到了所有的支出项目。另外，相当部分的专项资金也没有用到规定的用途上，在目前地方财力紧张的情况下，部分专项转移支付资金变成了地方政府的“吃饭”钱，被截留、挪用的现象相当普遍。
三、完善公共财政制度、实现公共服务均等化的对策和建议
1、进一步调整财政支出结构，加大对公共服务领域的财政资金投入力度。一是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系，财政要积极支持就业再就业工作和社会保障体系建设。要采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。二是在公共卫生和卫生防疫方面，坚持公共医疗卫生的公益性质，强化政府责任和投入。财政要重点加大公共卫生专项资金的投入力度，支持艾滋病、结核病、血吸虫病等重大传染病和地方病防治、贫困孕产妇住院分娩、基层卫生机构设备配备和人员培训、万名医师支援农村卫生工程等。使人人享有基本医疗卫生服务。三是坚持教育公益性质，加大财政对教育投入。要规范教育收费，扶持贫困地区、民族地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。要对农村义务教育重点倾斜，从制度上保证农村孩子享有接受义务教育的机会；中央财政对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助，启动全国农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。
2、进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。一是按照法律规定、受益范围、成本效率等原则，明晰划分中央与地方事权，调整中央和地方政府的职能和权限，争取在关系民生的若干重大领域支出责任划分上取得进展。二是在充分考虑各地的财政能力基础上，合理确定中央与地方的负担比例，引导地方政府将公共资源配置到社会管理与基本公共服务领域。按照财力和事权相匹配的原则，适当调整和规范中央和地方的收入划分。推动形成合理的资源、环境等要素价格形成机制，全面建立矿产资源等国有资产（资源）有偿使用制度，不断完善水资源费等非税收入政策，研究建立生态环境补偿机制。
3、完善财政转移支付制度，促进公共服务供给的基本均等化。未来的转移支付制度改革可以从以下三个方面着手：一是完善转移支付制度，严格控制专项转移支付的项目和规模，增加一般性转移支付规模，保证各地区基本公共服务提供能力的大体一致。二是调整转移支付结构，加大均等化转移支付的数量，发挥其缩小东、中、西地区差距的重要作用。三是尽快在均等化转移支付中引入因素法，将地方政府的教育和公共卫生等基本公共产品服务经费为基本因素引入均等化转移支付，确保不同地区的获得大致相当的基本公共服务。
4、强化对地方政府公共服务的职责，尽快建立政府基本公共服务绩效评价体系。一是要有效发挥政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用，提高政府在基本公共服务供给方面的效率，避免政府大包大揽，使有限的公共资源得到合理使用。要整合、优化公共行政资源，提高政府的公共服务能力。加快政务信息化建设，改善基本公共服务供给的技术手段。按照构建公共服务体系的要求，统筹设计和推进事业单位改革，对于与基本公共服务均等化密切相关的教育、卫生、文化等事业单位，按照公共性、准公共性和营利性区别对待的原则和办法进行分类改革。探索基本公共服务市场供给的有效模式；建立政府与民间组织在基本公共服务供给上的合作伙伴关系，对民间组织的法律地位予以确认；明确社区定位，充分发挥社区在基本公共服务供给中的作用，建立基本公共服务的多元参与机制。二是加快建立健全基本公共服务的法律法规体系建设。以《宪法》对公民基本权利的规定为依据，围绕义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域，形成比较完善的基本公共服务法规体系。整合现有法律法规体系，提升基本公共服务的法律层次，加快基本公共服务重大项目立法进程，使中央与地方政府在基本公共服务中的职责法定化，按照基本公共服务均等化的原则，将公共财政纳入法制化轨道。
5、继续推进预算管理制度改革。要建立完整统一的公共财政预算，不允许有脱离公共财政预算的其他政府收支行为。政府的所有收入和支出全部要受到立法权力机构和公众的监督。要深化税费改革，解决关系人民群众切身利益的问题。从目前来看，要加强预算外资金的管理，不能使预算外资金成为“第二预算”。部门预算制度要逐步实现科学化、规范化。零基预算制约财政支出刚性，避免不必要的浪费。国库集中收付制度要分步全面推开；政府采购制度改革要进一步扩大范围和规范操作。同时，还要注重研究建立绩效预算评价体系，促进财政支出效益的最大化，建立起较为完善的公共财政预算编制和执行管理体系。
