国内环境损害司法鉴定制度的问题与优化建议
作者：郑梦兰 来源：南方论刊 日期：2021-05-27 08:51人气：
摘 要： 环境损害司法鉴定是环境审判最为重要的技术保障，对确保诉讼顺利进行、精准恢复生态基线、规范企业和个人生产生活方式有着独到的作用，然而环境损害司法鉴定制度却存在鉴定机构不完备、资金制度不完善、监管机制不健全等问题。应从大力发展鉴定机构、完善资金制度、健全监管机制等方面予以完善。
关键词： 环境损害; 司法鉴定; 环境诉讼;
在生态文明建设的大背景下，环境损害从行政管治跨入司法审判新阶层。在环境诉讼中，环境损害司法鉴定是环境审判最为重要的技术保障。作为一项新的鉴定类别，其体系建设相当滞后，环境损害司法鉴定主体、资金制度、监管机制均存在瑕疵和不足之处。针对上述问题，探究建立完善的环境损害司法鉴定制度就具有理论和实践上的意义，研究环境损害司法鉴定的相关问题，也是倒逼体系建设，完善监管机制、资金保障制度、提升鉴定意见公信力的重要环节。
一、环境损害司法鉴定的功能分析
(一)确保环境诉讼顺利进行
近年来，环境纠纷日益增多，根据相关研究，近几年环境纷争平均增长速度达到二十五个百分点[1]。然而此类案件在法院成功立案的比率极低，顺利进入诉讼环节的案件只占案件总量的五分之一，环境诉讼举步维艰。溯其根源，大部分当事人难以找寻到合适的鉴定机构，或者因为高昂的鉴定费用而望而却步。因为缺乏作为重要证据支撑的鉴定意见，导致出现环境损害因果关系不明、致损因素难以理解、损害量化难度大、环境修复方案不精准等问题。在环境事故发生后，无论是公益诉讼还是环境私益诉讼，抑或是环境刑事诉讼，当事人及环境审判人员都需要借助鉴定来明确致损因素、因果关系等非专业技术知识。环境损害司法鉴定为环境审判提供重要的技术支持，是促进环境诉讼顺利进行的制度保障。
(二)有利于更加精准地恢复到之前的生态基线
修复受损环境资源的前提是，明确现有环境的受损程度、环境损害的实施者以及环境修复的主体，防止进一步损害环境资源。环境损害司法鉴定可以准确判断环境损害结果与环境损害实施行为之间是否存在因果关系，从而明确侵害者应当承担的责任，责任承担主体也即环境损害修复主体，修复主体需将受损环境恢复至之前的生态基线，如果侵害行为由多方实施，则合理划分各方的修复责任，达到责任主体明确、责任到人。除此之外，环境损害司法鉴定也可以将赔偿量化，准确计算出环境修复费用的具体数额。环境损害所造成的后果大多是抽象的，然而修复生态环境所需的人力、物力却是具象的，需要提供一个准确的数额。从抽象的环境损害到量化损失与赔偿，环境损害司法鉴定无疑是联结二者的纽带。环境损害司法鉴定综合多重专业知识，量化环境损害所造成的后果、明确环境资源的生态基线、计算修复生态所需的人力、物力、拟定生态修复方案，在恢复生态资源的过程中发挥着重要作用，环境损害司法鉴定也有利于更加精准地恢复到之前的生产基线。
(三)规范企业和个人的生产生活方式
伴随着人口的迅猛增长以及经济的迅速发展，加之工业化进程中批量生产、高量消费、大量废置等企业和个人不合理的生产生活方式，造成生态功能不断退化，生态结构遭到前所未有的重创。环境损害司法鉴定可以明确环境侵害行为和生态破坏结果之间是否存在因果关系、修复生态资源的具体举措，可以对侵害个体或者企业进行归责和处罚，并通过责罚侵害主体对其他社会主体起到教育警示作用，促进企业和个人提高环保意识，从源头上遏制生态环境恶化趋势。传统的粗放型的生产生活方式是造成环境污染的一个重要因素，粗放型经济也不利于修复已损的生态资源，与此同时环境损害具有复杂性、间接性、隐秘性等特征，环境损害因果关系判断难度较大[2]，完善环境损害司法鉴定制度，使得致损因素以及因果关系清晰、修复主体明确、损害程度以及损害规模量化科学、修复数额精准，可以大幅增加企业违法成本，促进企业不断优化生产方式
二、我国环境损害司法鉴定制度的困境
(一)环境损害司法鉴定机构不完备
1.鉴定机构少且资质审查过于简单
我国环境损害司法鉴定机构数量严重不足，少数地区甚至没有设置鉴定机构，如西藏自治区至今未设立环境损害司法鉴定机构。根据相关研究，不论是国家机关还是社会大众，对环境损害司法鉴定的依赖性越来越强，其在保护生态环境的过程中扮演着日益重要的角色，环境损害司法鉴定涉及多重专业知识，其对鉴定人员的要求也越来越高。然而环境损害司法鉴定人员却寥寥无几，鉴定机构更是屈指可数，难以契合市场的需求[3]。除此之外，环境损害司法鉴定机构的资质审查过于简单。对于司法鉴定机构，我国采用的是二元管理模式，即由中央和省级司法行政部门共同管理，这种二元模式在具体运行中存在部分职能部门工作量过大、管理职权过于集中或者有关部门效率不高等[4]。在这种二元管理模式下，我国仅仅采用形式上的资格审查，对鉴定机构的资质审查较为粗放。
2.鉴定机构业务范围不全面
司法部、生态环境部联合印发的环境损害司法鉴定执行分类通知中，将鉴定划分为地表水与沉积物损害、空气污染等七大类，然而搜索鉴定机构名录，只能精确到环境损害类别，在具体实践中，如若一个企业想要委托鉴定机构鉴定地表水与沉积物损害，它需要在环境损害类别下逐个咨询所有鉴定机构是否具有鉴定该项损害的业务能力[5]。依据我国当前鉴定机构的现状，能够进行全种类鉴定的环境损害司法鉴定机构几乎不存在，全面包揽七大类环境鉴定业务需要引入一大批高质量人才以及精尖的仪器设备。除了缺乏仪器和高质量人才这一因素外，环境损害司法鉴定机构主观上也不愿意承担过于繁琐的鉴定业务。环境损害司法鉴定存在鉴定周期长、鉴定费用高昂、因果关系难以鉴定、要求严苛等难题，因此鉴定机构一般都不愿意接手收益低、回报慢、风险高的业务。
(二)环境损害司法鉴定资金制度不完善
1.鉴定成本高且收费标准不统一。
不同于传统的三大鉴定类别，环境损害司法鉴定极为复杂，可能会涉及地理学、天文学、化学、医学、法学等多重专业知识，对鉴定人员的要求极高。因此，环境损害司法鉴定的费用远远高于其他鉴定类别。在具体实践中，上百万元的鉴定费用屡见不鲜，如蓬莱溢油事件，其鉴定费用就超过百万元，云南金鼎锌业案的鉴定费用更是高达300多万元。环境损害司法鉴定费用高昂已经引起了国家的高度关注，2019年司法部发出的通知中提出，及时在检察公益诉讼中推出一批不预先收费的鉴定机构，说明国家已经采取措施解决鉴定成本高的问题，然而检察公益诉讼在环境诉讼案件总量中只占很少一部分，并没有从根本上解决收费高的问题。
2.资金保障体系不成熟。
当前，全国多个省市积极开展司法鉴定法律援助活动，然而法律援助的对象却不包含没有经济能力且因环境污染受到侵害的公民。司法鉴定援助基金建设缺乏积极性，对于基金的来源，基金的具体运作，也没有建立相应的监督机制。除此之外，虽然我国已经积极探索建立环境污染责任保险制度，然而与环境污染直接相关的保险类别仅限于油污、渗漏责任险。我国环境污染责任险还存在投保主体缺乏积极性、投保理赔数额不明晰等痼疾，环境污染责任保险制度也尚缺乏完善的法律作为支撑，相关法律的规定较为抽象，在具体实践中极容易出现问题。在工作机制上，保险公司与鉴定机构、司法行政部门的配合衔接尚不流畅，应当强化职能部门与保险公司之间的交流合作，完善环境污染责任保险市场
(三)环境损害司法鉴定监管机制不健全
1.鉴定执业监管缺位问题显着。
首先，环境损害司法鉴定管理较为分散，存在多头管理、重复管理的现象，造成以上问题的主要原因在于环境案件一般涉及多个环境损害类别，因此需要多个鉴定机构在各自的环境领域内进行衔接配合，而不同的鉴定机构对应不同的业务范围，不同的业务范围可能对应不同的主管部门，因此出现管理不集中的现象。在管理分散的情形下可能出现各部门互相推卸责任，环境损害司法鉴定启动较难的问题。此外，环境损害司法鉴定缺乏社会组织和公众的监督，环境损害司法鉴定在我国属于新生事物，2015年才将其划分为独立的鉴定类别[6]，对于大部分普通民众而言，环境损害司法鉴定是一个完全陌生的领域，社会组织以及公众难以利用自身力量对其进行监督。
2.缺乏完善的责任制度。
我国《刑法》明确规定，如果鉴定人员在鉴定过程中违反法律规定作出虚假鉴定，构成伪证罪，则需追究该鉴定人员相应的刑事责任。然而，《刑法》中追究刑事责任的前提是必须在刑事诉讼中，其他类型的诉讼活动中鉴定人员作出虚假鉴定，是无法追究其刑事责任的，因此在《刑法》以外的法律规范中规定鉴定人员的刑事责罚是没有实践意义的。与此同时，因为存在专业隔阂，法官在判定环境损害虚假鉴定时，很难量化虚假鉴定给当事人造成损失的程度和规模。因此，实践中，追究环境损害司法鉴定机构及其鉴定人员刑事责任、民事责任、行政责任的情形极为少见。
三、优化我国环境损害司法鉴定制度的具体建议
(一)大力发展环境损害司法鉴定机构
1.加强鉴定机构的建设。
目前我国环境损害司法鉴定机构的数量尚不能满足现实需求，首先国家可以采取激励机制，出台相关政策鼓励现有的鉴定机构引进机械设备和环境损害司法鉴定方面的人才，将环境损害纳入鉴定评估的业务范围；与此同时鼓励设有环境学专业的高等院校建设环境损害司法鉴定机构，这样既可以进行科研活动，也可以扩充环境损害司法鉴定队伍。在环境损害司法鉴定专业建设方面，应当注重借助交叉学科力量，在法学、物理学、地理学、生态学等学科下建设环境损害司法鉴定研究课题，以培养鉴定类人才，与此同时也不可忽视专项学科建设。将高校专业人才作为环境损害司法鉴定人的预备人员，建立健全环境损害司法鉴定培训机制，培养具备专业知识和职业知识的高质量人才。环境损害司法鉴定机构不仅数量不足，区域分布也不均衡。为解决分布不均的问题，国家应当优化资源配置，对偏远地区特别是中西部地区加强政策扶持，鼓励具有资质的鉴定机构及鉴定人员向落后地区流动，对自愿为偏远地区提供鉴定服务的机构及人员进行财政补贴。
2.建立完善的资格准入评审机制。
首先要建立统一的资格准入标准，根据环境损害司法鉴定侧重的业务种类，在统一规范中细化鉴定相关业务所需的机器设备、鉴定人员的业务水平、实验室等。对于即将开展鉴定业务的机构及其工作人员，如若其在此之前进行过相关工作，应当调取该鉴定机构或鉴定人员的业务经历，全面建设黑名单制度。如若是首次进行鉴定的机构，则对其工作人员进行职业培训和考核，提升鉴定机构的执业能力和道德素养。其次要及时公布审批准入的环境损害司法鉴定机构的名单，为法院依职权指定或当事人申请委托鉴定机构提供便利。国家正在积极探索新二元管理机制，即将环境损害司法鉴定机构准入审批权下放到市级别，应顺应国家的改革潮流，积极推进由市级别司法行政机关承担资格准入评审工作。
(二)健全环境损害司法鉴定资金制度
1.明确环境损害司法鉴定收费标准。
我国并没有建立统一的环境损害司法鉴定收费标准，在社会实践中，大多数是由委托人和鉴定人协商决定具体的鉴定费用，而由于环境损害司法鉴定具有特殊性，鉴定机构往往占据优势地位，这容易导致出现乱收费的现象。为解决以上问题，国家应当尽快出台环境损害司法鉴定收费指导条例，明确收费标准，与此同时上级政府应当督促下级政府积极开展调研活动，制定出符合当地经济水平和发展状况的收费标准，使当事人在委托鉴定前能提前预估鉴定费用，打消当事人对鉴定机构“乱收费”的疑虑，提升鉴定机构的公信力。与此同时，当地政府以及环保职能部门也应加强监督力度，监督鉴定机构日常收费活动，预防乱收费现象的发生，一旦发现鉴定机构违反收费标准，则立即进行整改，并计入鉴定机构诚信档案。
2.完善资金保障机制。
首先，应当扩充不预先收费的范围，如前所述当前不预先收费只在检察公益诉讼中推出，而检察公益诉讼在环境诉讼中只占少数，这并不能从根本上破解环境损害司法鉴定费用高昂的困境。事件中，环境损害司法鉴定大多数是由当事人申请启动，相对于检察机关，公民或者其他社会组织难以承担鉴定费用的问题更加显着。因此，应当推出一批针对所有诉讼主体不预先收费的鉴定机构，并给予一定的政策支持。其次，应当完善我国环境损害责任保险制度，引进外部市场的专业力量，量化环境风险，通过对环境风险的评估定价，提升环境风险的监测力度，确保侵害主体在环境损害发生后，有能力承担修复生态环境、赔偿损害等费用。当前环境损害责任保险的承保范围仅限于人身损害或直观的物质损失，不包括无力承担环境损害司法鉴定费用的情形，因此应当扩充承保范围，将环境损害司法鉴定费用纳入责任保险范围，以预防无力承担鉴定费用而中止鉴定程序情形的出现。
(三)完善环境损害司法鉴定监管机制
1.建立健全环境损害司法鉴定监管体系。
首先应当完善法律体系，从立法层面明确环境损害司法鉴定机构及鉴定人员在执业活动中的职责，使司法行政机关的司法监管与责任追究有具体的法律依据。其次要拓宽环境损害司法鉴定的监督形式，一方面要加强内部监督，建设环境损害司法鉴定专家协会，提高监督机制的专业性；另一方面要增强监督机制的民主性，将社会公众纳入监督主体，开展环境损害司法鉴定的宣传工作，使公众对环境损害司法鉴定有更全面、更清晰的认识。最后，环境损害司法鉴定的执业监督不是静态的，其是一个持续的过程，应当采取定期考核制，按期考核司法鉴定机构及其鉴定人员的业务能力以及执业道德。与此同时要建立健全黑名单制度，将违反法律规定、职业道德的鉴定机构纳入黑名单，并建设信息平台，披露黑名单机构的具体信息，禁止其再次进入环境损害鉴定行业。
2.建立健全责任追究制度。
应当根据违法鉴定人员及鉴定机构所服务的诉讼类型，追究其刑事责任、民事责任以及行政责任。如前所述，伪证罪仅在刑事诉讼中适用，但是环境损害司法鉴定人员也有可能在其他类型的诉讼活动中违反法律规定，仅在刑事诉讼中追究鉴定人员的刑事责任显然不够全面，因此应当拓宽伪证罪的适用范围，在相应条款中明确规定，环境损害司法鉴定机构及其工作人员在刑事诉讼以外的诉讼活动中亦可构成伪证罪。其次，由于环境损害司法鉴定具有很强的专业性，由于存在专业隔阂，在涉及专业领域的民事审判中，法官“以鉴代审”的现象非常常见[7]，因此鉴定活动是否违法一直是司法审查的难题。为了确保诉讼的顺利进行，提升鉴定意见的公信力，应当明确环境损害司法鉴定技术审查标准，使法官不再受限于专业隔阂，也可以促进责任追究落到实处。
参考文献
[1]孙佑海：环境损害司法鉴定：如何依法有序发展?[J].环境保护，2016(2):28.
[2]庄琳：对环境损害司法鉴定的若干思考[J].环境保护，2018(17):30-34.
[3]王江：环境损害司法鉴定：制度框架、现实困境与破解思路[J].中国司法鉴定，201810.
[4]江惠，张新华，王静：生态环境损害赔偿制度研究——基于江苏省典型案例的分析与思考[J].污染防治技术，2018(5):19.
[5]王越，蔡琪：环境损害司法鉴定制度存在的问题及完善路径[J].广西警察学院学报，2020 (1):23.
[6]郭雪艳，杨旭，谷晓若，卓少杰，陈林文，达良俊，马栋：中国环境损害司法鉴定体制形成与发展[J].法医学杂志，2020 (8):438.
[7]陈如超：民事司法鉴定中的法官行为规制[J].法商研究，2018(2):124-137.
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