“村企合作”中农村集体经济组织的完善一基 于鄂西北H村的个案研究
作者：文阅期刊网 来源：文阅编辑中心 日期：2022-07-22 09:03人气：
摘 要：村企合作是加速农村农业现代化,促进农村经济发展与实现乡村振兴的有效途径。H村通过“企业—集体—农民”的发展模式进行合作共建,在企业引领、集体合作、农民参与的实践样态下,实现了农村农业规模化经营,并助力土地制度改革和推动产业链的融合。但H村的实践也呈现出农村集体经济组织与企业的合作共利不足,农村集体经济组织管理权源缺位、功能偏颇以及治理结构不完善等问题。在合作共利的视角下,应当完善农村集体经济组织与企业的合作共利模式,优化农村集体经济组织治理结构体系,为农村集体经济组织寻求法律赋权,以期充分发挥农村集体经济组织的主体作用,并通过推广合作共利的村企合作模式,为实现乡村振兴提供借鉴。
关键词:乡村振兴;村企合作;农村集体经济组织;特别法人;土地制度改革;
The Improvement of Rural Collective Economic Organization in the Mode of "Village-
Enterprise”Cooperation一Based on a Case Study of H Village in Northwest Hubei Province
DING Wen CHENG Zi-yang
School of Law, Central China Normal University
Abstract：
Village-enterprise cooperation is an effective way to accelerate rural agricultural modernization, promote rural economic development, and realize rural revitalization. H village carries out cooperative construction through the development mode of enterprise-collective-farmer. Under the practice mode of enterprise guidance, collective cooperation and farmers' participation, the large-scale operation of rural agriculture has been realized, and the reform of land system and the integration of industrial chain have been facilitated. However, the practice of H village also shows that the cooperation between rural collective economic organizations and enterprises is insufficient. There are some problems in rural collective economic organizations, such as lack of management authority, partial function and inadequate governance structure. From the perspective of cooperation and mutual benefit, we should improve the cooperative and mutual benefit model of rural collective economic organization and enterprises, optimize the governance structure of rural collective economic organization, and seek legal empowerment for rural collective economic organization.We should give full play to the main role of rural collective economic organizations and promote the cooperation model of village and enterprise for mutual benefit to help realize rural revitalization.
Keyword：
rural revitalization; village-enterprise cooperation; rural collective economic organization; special legal person; land system reform;
引言
新时代背景下,乡村振兴战略以及《乡村振兴促进法》为“三农”工作提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,农村集体经济组织作为促进农村经济与社会发展的重要组织力量,《民法典》赋予其特别法人地位,是依法代表集体行使所有权的主体,应当在集体经济发展壮大中发挥重要作用。但在实践中,农村集体经济组织因各地政策、地理区位、自然资源等因素差异,实践样态迥然不同。笔者所在的研究平台在对农村土地制度改革等相关问题进行调研时发现,部分试点地区在土地制度改革与发展过程中,依托本地企业进行产业规划,集体资产以及下乡资源有的放矢,村集体与企业互相配合,实现了农村资源与资产的高效利用,形成了“企业—集体—农民”合作的有效发展模式。本文拟对鄂西北H村的“企业—集体—农民”发展模式进行个案研究,揭示多元主体的实践面相,并针对农村集体经济组织在该发展模式中存在的问题提出完善建议,以裨益于农村集体经济组织制度的完善,最终能够推广合作共利的发展模式。
一、“企业—集体—农民”发展模式的H村实践
(一)研究区域概况
H村地处湖北省西北部,位于市区西南边界。H村有两大特点,其一是地理区位优势明显。H村属L镇,L镇位于四县市接壤地带,西依山脉、东接平原、南北毗邻县市,自古就是商贸重地,如今省道穿镇而过,交通便利。其二,H村自然资源相对匮乏。本村共616户2260人,有耕地6635余亩。H村位于L镇西北部,位处山峦余脉、沟壑交错、挂坡地多,且水资源短缺,河塘较少,耕地又因地势起伏难以进行灌溉,农作物常因天旱欠收。早年间,农户为减少“三提五统”负担,廉价流转农田的现象十分普遍。
(二)“企业—集体—农民”发展模式的实践样态
H村的发展模式可以概括为企业引领、集体合作、农民参与三个维度。H村目前有特色药用作物种植及深加工产业、畜牧养殖产业、生态旅游产业,实现了农村一二三产业融合发展,其中某现代农业科技有限公司引领发展的药用作物种植及深加工产业已经成为本村的支柱产业。本文以该现代农业科技有限公司(下称“G公司”)为例,阐释“企业—集体—农民”发展模式的实践样态。
第一,企业引领。
其一,企业引领产业发展。G公司成立于2013年,此时H村主要以农产品种植为主,农户零散养殖为辅,G公司针对H村的地质结构,聘请专家实地调研策划,认为本地复杂的土地情况适宜种植特色药用作物。为快速获得足够产量与质量的药用作物用于加工,G公司在H村推动药用作物种植,通过从集体流转非家庭承包地以及从农民流转家庭承包地的方式,建立了4500余亩的产品种植基地,对H村的耕地资源进行“横向整合”,实现H村农业规模化种植。同时,G公司在本村投建厂房发展产品加工产业,建成近二十种产品生产线。近年来,G公司按照产业发展与农村美丽乡村建设相结合的政策导向,种植500余亩景观果园,发展生态旅游产业。在G公司的引领下,H村实现产业“纵向整合”,因地制宜编制产业规划,一二三产业融合发展。其二,企业引领人才与技术下乡。G公司的创始人为H村本地人,其返乡创业组建专业的管理团队,通过分析鉴别品种,引进了高产栽培技术。经过多年产品培育和研发,G公司已经取得多项实用新型专利与发明专利。G公司通过运用互联网技术开展农业物联网、农产品溯源、共享农业、农业电商、“互联网+精准扶贫”等项目,在技术层面已全部可实现,并针对其中的营利模式进行探索。此外,G公司正与知名药企及科研院所合作,在产品药用价值方面进行深度开发。如今,公司已成为省级农业产业化重点龙头企业并获评高新技术企业、先进农业经营主体,目前正由农产品的初级加工向精深加工转变,推动产品多元化。H村在企业的引领下,专注特色优势产业,聚力打造品牌农业,推进农业供给侧结构性改革,实现农业高质量发展。
第二,集体合作。
其一,有效推进产权制度改革。H村的企业与产业发展离不开集体产权制度改革。H村作为农村宅基地制度改革试点地区,推行宅基地有偿使用制度改革,通过对宅基地超占面积按照不同收费区间(见表1)收取有偿使用费,H村通过此项改革实现集体收入58 000余元,第一期有偿使用费收取率达95%。H村通过宅基地有偿使用的倒逼机制以及聚居社区建设的引导作用,实现有偿自愿退出宅基地500余亩,并将这些土地按照“宜耕则耕,宜林则林”进行复垦。2018年,H村有序开展集体经济组织股份合作制改革,通过“清人分类”,按照“尊重历史、兼顾现实、依法依规、程序规范、民主决策、因村制宜、群众认可”的原则,统筹考虑户籍关系、土地承包关系、对集体组织历史贡献、履行村民义务等因素对集体经济组织成员身份进行确认。H村通过“清产核资”,全面清审发包合同,对农户私下口头签订的流转合同督促补签书面合同;通过资源性资产清查,明确开荒地、林地、水面的集体权属,对闲置、低效利用、低价承包的集体资产资源进行重新发包。在“清人分类”“清产核资”的基础上,成立股份合作社形式的农村集体经济组织,为成员配股。成员股由基本股、农龄股、贡献股组成,股权配置按照“量化到人、固化到户”的原则实施静态管理。2019年,农业农村局为H村股份合作社颁发了农村集体经济组织登记证,赋予统一社会信用代码,明确了农村集体经济组织的独立主体地位。H村进行土地制度改革对于推动集体企业合作共建具有重要意义。其二,实现企业导向资源配置。首先,集体协助企业实现规模经营。G公司在五年间陆续流转村民与集体经营的共5000余亩耕地。村集体一方面积极协调农户流转家庭承包地,另一方面将土地制度改革新增的集体所有土地资源用于协助企业发展。例如,将有偿退出后的宅基地复垦为农田,并流转给G公司种植药用作物,部分在产业园区内的房屋交给企业进行工具房、民宿改造等。其次,集体在农村规划上坚持方便群众与服务产业相结合。村集体进行生态聚居区项目,将生态聚居区建设在企业周边,方便企业雇佣村民的同时村民也可享受产业园区良好的生态环境。村集体还将从上级政府争取的项目资金,例如农村公路建设补助资金、移民扶持项目资金、农田水利资金等,部分用于产业园区内的田地平整、沟渠硬化、水库堰塘建设、道路建设等。再次,集体与企业达成合作帮扶协议,坚持产业带动与脱贫帮扶相结合。村里28户贫困户将土地流转给G公司,流转面积168亩,每户每年流转金收入2400余元,公司还通过产业带动、技能培训、提供就业岗位等,为部分贫困户提供就业机会。H村集体在宅基地制度改革基础上,建立农村集体经济组织法人的治理机制、分配机制与监管机制,通过盘活资产、开发资源、产业带动、项目拉动等多种路径,增加集体资产,壮大了农村集体经济。
第三,农民参与。
G公司依托产业进行药用作物规模经营,70%的农民向企业进行土地流转以获得直接收益。有劳动能力的无耕地农民部分外出务工,余者留在村内进入企业就业。G公司为农民提供了大量就业岗位,帮助失地农民返聘回产业园区务工,每年吸纳本村农民近300人参与固定或季节性生产经营。对于仍有耕地的农民,G公司以农业订单、保底收购的方式,吸引农户、家庭农场等参与药用作物种植,并免费提供技术服务。H村中全家外出务工的农民,全户年收入能突破10万元,在村内企业就业的固定工人的人均年收入约3万元,季节工的人均年收入约1万元。H村农民以多种方式参与G公司建设和生产经营活动,收入稳定且有保障,既充分调动了农民的积极性,又实现了企业与农民的共同发展致富。
综上所述,不难发现,“企业—集体—农民”的发展模式,一方面,在微观层面上实现了企业、集体与农民合作共建;另一方面,在宏观层面上,也契合了乡村振兴战略与《乡村振兴促进法》的内涵与要求。因此,该发展模式势必能够有效推进农村产业、人才、文化、生态、组织振兴,加快农业农村现代化的实现。
二、“村企合作”中农村集体经济组织的实践困境
(一)农村集体经济组织参与共利不足
第一,村集体难以分享企业收益。
2013年中央一号文件提出“创新农业生产经营体制,稳步提高农民组织化程度”“努力提高农户集约经营水平”“培育壮大龙头企业”等工作目标,在“积极创新农业生产经营体制机制”的时代背景和招商引资的政策要求下,G公司落地H村。在企业与集体双方的“供需关系”中,资金、技术相较于土地、劳动力而言,是更为稀缺的生产要素。因此,企业在与集体的双方博弈中自始处于优势地位。一方面,企业投资农业面临收益低且周期长,投资风险较大。因此,传统农业很难吸引商业资本;另一方面,村集体则希望通过企业化经营方式推动农业现代化,以提高农业收益。同时,下乡企业也是村民委员会向地方政府争取资源的“筹码”,在农村都处于公共产品供给相对不足的情况下,如果能实现村企合作发展特色产业,村委会能以此“政绩”向地方政府申请更多的项目资金与资源倾斜。是故,村集体与企业之间呈现的是一种不平衡的合作关系。亦即,村集体作为“劣势”一方,难以分享企业收益。
第二,“政企合作”模式难以满足农民增收的需求。
人民公社解体后,形成了“乡政村治”的农村基层政治模式。同时,政治与经济管理职能相分离。就政治职能而言,在村一级成立村民委员会作为自治组织;就经济职能而言,生产大队转变为农村集体经济组织。但是,实践中“两块牌子一套班子”的情形或者农村集体经济组织职能完全由村民委员会代行是较为普遍的现象,管理村集体经济的主体仍是村民委员会,H村亦如。但随着土地制度改革与股份合作制的推进,H村完善了农村集体经济组织制度,成立了股份合作社形式的农村集体经济组织法人。村集体经济话事人的属性也随之发生了改变,即代表集体与企业合作的主体由村民委员会转变为农村集体经济组织。村民委员会具有突出的政治属性,而农村集体经济组织的经济属性得到了彰显。但是,政治属性的对“上”负责与经济属性的向“下”服务之间存在张力:村民委员会以实现村民自治,促进农村社会建设为本职。亦即,村民委员会主导下的农村经济发展,对治理有效及发展稳定性的考量优先于对经济效率最大化的追求。是故,村民委员会与企业形成的“政企合作”共建模式,其重心是实现“共建”而非“共享”或“共利”;但经济组织分离独立后,其应以实现经济收益为宗旨。因此,农村集体经济组织只有通过有效管理经营集体资产并对内进行分红,才能够回应农村集体经济组织成员的期待。是故,在新时代背景下,企业与村民委员会之间形成的合作共建关系难以满足增加集体收益并进一步实现农民增收的需求。因此,亟待构建企业与农村集体经济组织的合作共利关系。
第三,农村集体经济组织等主体参与直接收益的机制阙如。
企业与农村集体经济组织间的合作关系是企业与村民委员会间合作关系的承继,故缺乏有效的利益链接。而在H村,企业、集体、农民三方通过土地流转、人员雇用、产业园建设等行为,形成了事实上的合作共建关系,实现了企业与农民间的利益勾连,企业发展与农民稳收、增收密切相关。但在目前发展模式下,农村集体经济组织参与收益的重要生产要素是土地,而集体、农民在第二轮土地承包到期之前土地流转收益就已经基本固定。同时,针对企业快速发展取得的增值收益,集体与农民均无法分享。事实上,G公司与H村集体除精准扶贫帮扶协议、土地承包合同、农业订单协议外,缺乏其他有效约束合作的协议或者股权关系。导致企业与农村集体经济组织间合作关系的有效推进,并进而实现共利发展,缺乏应有的保障。此外,农村集体经济组织收益匮乏,也造成了农村集体经济组织与成员间共利不足。H村农村集体经济组织仅通过非家庭承包地的流转取得了租金收益,却未能实现集体经营性资产的营利,导致农村集体经济组织未能进行分红,农村集体经济组织与成员之间出现利益割裂。这既不利于农村集体经济组织维护宅基地制度的改革成果,也会对其进行动员统筹、组织建设的号召力与公信力造成消极影响。
(二)农村集体经济组织治理结构不完善
第一,农村集体经济组织缺乏应有的经营自主权。
从实践层面上看,很多地方的村民委员会与村集体经济组织的职能模糊,未能实现有效的“政经分离”。所谓“政经分离”,是指作为村民自治组织的村民委员会与作为经济组织的农村集体经济组织,因其职能有别,故应各自独立发挥其效能。农村集体经济组织与村民委员会间的功能承继与人员“交叉任职”,导致“政经分离”缺少应有的实践外观。H村在“清人分类”与“清产核资”的基础上,成立了股份合作社形式的农村集体经济组织,依程序召开股东大会,通过选举成立了董事会、监事会。通过股东大会选举,村党支部书记兼任农村集体经济组织理事长,村两委成员与农村集体经济组织董事会实现交叉任职,监事会则由村干部以外有威望的村民担任,多数为前任村干部。农村集体经济组织成立后,应当继受原本由村民委员会行使的集体资产管理、提供公共服务等方面的职能。同时,自治组织与经济组织人员实行交叉任职,导致经济事务中的实际决策人员未发生改变,即使农村集体经济组织已经成立并取得法人资格,自治组织与经济组织实践外观上仍难以区分。此外,农村集体经济组织与村民委员会间财务也未能实现分离,故其缺乏独立的财务。H村农村集体经济组织的账目实行“村账镇管”,农村集体经济组织管理、经营集体资产的支出,均需向乡镇政府报批。乡镇政府名义上的监管行为已经实质阻碍了农村集体经济组织开展独立自主的经济活动。农村集体经济组织的财务不独立也导致其管理人员缺乏相应的收益激励:农村集体经济组织的董事会成员没有报酬,其收入主要是担任村两委职务取得的工资。由于缺少有效的奖惩机制,“交叉任职”的董事会成员的精力主要用于完成上级下达的政务。事实上,H村“政经分离”仍处于起步阶段,仅实现了自治组织与经济组织的分设,但在成员、财务、程序等多个层面,仍缺乏较为完善的制度。尽管“政经分离”并非是实现集体经济发展的充分条件,但农村集体经济组织的有效运行需要其享有经营自主权。H村“企业—集体—农民”发展模式的进一步完善,需要独立自主的农村集体经济组织代表集体实现与企业的合作共利。
第二,“交叉任职”难以满足农村集体经济组织的发展需求。
农村集体经济组织管理人员在“交叉任职”的情况下,面临任务重、待遇低、能力不足的困境。村干部事务繁忙,村内事务小至路灯维修,皆需村干部负责,“交叉任职”的董事会成员,很难集中精力为集体经济的发展谋划。而农村集体经济组织既未向管理层人员提供固定待遇,又未对成员进行分红,村民缺乏参与管理农村集体经济组织的积极性,在任的管理人员也面临“后继无人”的窘境。因无经济保障,管理职务难以吸引、培养储备人才,H村七名董事会成员中,多位董事是已经履职三届以上的村干部,五十岁以下的董事仅有一位。在“政经不分”的体制下,村“两委”班子成员经济决策非专业化,资源整合和市场营销水平不高。 1即使实现了农村集体经济组织与村民委员会相互分离,也缺乏有经验与能力的管理人员、经营人员参与农村集体经济组织的运行。
第三,成员资格确认制度有待完善。
农村集体经济组织成员资格既是成员享有集体财产权益的自益权以及参与集体事务管理的共益权的前提,也是实现“集体-农民”利益联结的重要依据。目前,农村集体经济组织成员确认制度在法律层面处于缺位状态,并没有统一的标准。H村依照“尊重历史、兼顾现实、依法依规、程序规范、民主决策、因村制宜、群众认可”的原则,统筹考虑户籍关系等多种因素对集体经济组织成员身份进行确认。但在实际的操作过程中,却简化为以户籍关系作为最重要的确认标准。村民身份与农村集体经济组织成员身份未能区分,导致农村集体经济组织成员固化的同时,因缺乏成员资格变动的相关制度,也引发了新住民与原住民之间的矛盾。例如,某农户在二轮延包以前因表亲关系就在村内购地买房居住,并未办理户籍迁移,其与村集体签订耕地承包合同至今并以农业为生,但村集体以其不具有本地户籍仍未予确认其成员身份。一方面,农民关于“户籍—成员—利益”相互关联的观念根深蒂固;另一方面,农民为保护自身利益,排斥其他有可能加入农村集体经济组织的外来者。即使召开村民大会进行民主表决,在缺乏法律统一规范的情况下,也有可能造成“多数人暴政”。随着经济发展,农村社区从原来的封闭状态逐步走向开放,农村人口流动带来农村结构变化,大量农村劳动力外出务工造成农村“空心化”的同时,也有少量外来人员进入农村成为新住民并从事农业生产,新住民与农村集体经济组织之间的关系有待进一步明确。
(三)农村集体经济组织管理权源缺位
纵观我国现行法有关农村集体经济组织权利的规定,整体上呈现出原则性与抽象性的特点,缺乏可操作性,不利于农村集体经济组织在实践中有效行使管理权。
以H村为例,其推进宅基地制度改革,探索对超限面积收取有偿使用费。但该村集体在改革推进过程中应如何对集体资产进行管理,因缺乏法律的明确指引,只得依民主自治的原则制定《H村宅基地管理村规民约》。事实上,村规民约的约束力很难实现对集体资产的有效管理。例如,《H村宅基地管理村规民约》规定了五条具有惩罚性的监督管理措施,包括:(1)子孙符合分户条件申请建房的,不予分配宅基地;(2)不予分配集体收益,不享受基础设施建设和公益事业收益;(3)调整责任田时扣除多占宅基地面积的责任田,不予分配宅基地;(4)将有偿使用费缴纳情况作为评选“信用农户”的标准,对失信农民限制其农房抵押;(5)设立“黑名单”,停办相关优惠政策的报批手续。但问题是,一方面,其规定的惩罚性措施在实践中难以实施。第一,农村“空心化”严重,除新社区的筹建外,近十年仅有几例申请新建宅基地;第二,农村集体经济组织缺乏经营性资产收入,多年未进行分红;第三,根据承包地“增人不增地、减人不减地”的静态管理政策,以及承包地二轮延包2028年到期,承包地短期内难以进行调整;第四,国家切实保障农民享有的福利及优惠政策,村规民约不得剥夺农民所享权利。H村在惩罚性监督管理措施难以有效落实的情形下,最终以“缴纳有偿使用费才发放不动产权证”为条件,以实现第一期宅基地有偿使用费的有效收取,但后续费用的收取已经成为后宅改时期的难题;另一方面,这些惩罚性措施也从侧面反映了农村集体经济组织管理权能的法律保障之缺位,缺乏应有的强制手段。H村得以实现“企业—集体—农民”的合作共利发展,离不开其作为试点地区探索土地制度改革,充分发挥集体资源与资产的优势。但在后宅改时期,农村集体经济组织如何巩固改革成效,继续推动多元主体合作共利,仅依靠村民自治难以为继,其面临管理权缺位、权利义务不平衡的困境必须得以解决。因此,农村集体经济组织的权利配置及其行使亟待法律的进一步规制。
三、合作共利视角下农村集体经济组织的完善路径
(一)完善农村集体经济组织的经营模式
H村“企业—集体—农民”的发展模式在企业发展、乡村建设、农民致富等方面取得了一定成效,但同时也面临农村集体经济组织僵化、参与经营不敷、利益联结不足等困境。在此,笔者以“资源引领合作,股权保障共利”的思路拟对农村集体经济组织的经营模式提出完善建议,为其他意欲与企业合作发展特色农业,实现规模经营的农村提供参考,从而充分发挥农村集体经济组织的经济功能。
1.资源引领合作。
实现“资源引领合作”,较为关键的环节是要充分发挥农村集体经济组织的资源优势。为此,需要做好以下工作:
第一,农村集体经济组织应当对土地资源进行“再整合”。土地是农村最重要的生产资料,同时也是农村集体经济组织拥有的最重要的资源优势。由农村集体经济组织来整合农村土地资源,相较于外来企业,具有明显的价格等比较优势。农村集体经济组织具有鲜明的社区性与集体资产的地域性,并具有较强封闭性。 2在地缘关系与血缘关系的影响下,农村仍呈现“熟人社会”或“半熟人社会”的样态。“陌生人所组成的现代社会是无法用乡土社会的习俗来应付的。” 3反之,乡土社会中的事务用现代社会的规则来处理会事倍功半。以土地流转为例,通过对H村及周边多个村镇的调研,发现农户与外来企业间的土地流转价格大约是农户间土地流转价格的两倍。农户向企业流转土地,其遵循地上种植农作物可得收益进行计算,而农户间流转土地,基于人情考虑,流转价格较低。除价格优势外,农村集体经济组织作为农地的发包主体,其与农民之间联系密切,面对部分不愿出租耕地的小农,与其协商土地流转或者承包地调整更具便利性。
第二,农村集体经济组织应当对农村劳动力实现“再组织”。当前,下乡从事农业的中小企业主要采取机械化耕作和规模化管理,在播种或者收获时期需要较多的劳动力,较多采用散工雇佣的模式聘请村内劳动力,并按日进行工资结算。但留守村内的劳动力其家中一般均留有承包地,而农作物收成时间不仅集中,且受天气影响较大,农业市场行情也变化迅速,企业为了能够及时收获农作物只能增加工资。在土地流转价格偏高、工业化的管理模式难以实现精细化种植的亩产效率、人力成本较高且工作质量无法保证以及市场价格波动较大等多种因素的影响下,中小企业甚至难以实现盈利。事实上,农村集体经济组织成员中还有大量具有农耕经验的留守劳动力,农业生产的特性决定了精细化耕作可以有效提高产量,在农业机械化与规模经营的模式下,农村的劳动力仍有赋闲。农村集体经济组织如能有效组织留守村内的劳动力,实现对脱离农地的松散劳动力的“再组织”,则有利于与企业进行良性互动与合作发展。
第三,农村集体经济组织应成为承接资源的重要主体。在乡村振兴战略背景下,国家资源持续向下转移。当前,国家每年转移到农村的资源总量高达2万亿元左右。 4国家投入资金除用于完善农村、农业基础设施外,还有用于指向性和精准性的农业补贴。农村集体经济组织作为农村最广泛的经济组织,其应当发挥有效组织成员,承接上级资源的效能,在国家补贴与资助政策下激发农民积极性,引导农民自愿将补贴用于入股投资以增加收益。
2.股权保障共利。
“股权保障共利”既是完善村企合作中农村集体经济组织经营模式的关键,也是构建企业、农村集体经济组织、农民间紧密型利益联结关系的核心。H村“企业—集体—农民”模式下,以村民委员会为代表的村集体与企业最初为“政企合作”的共建样态,村民委员会选择了风险最低且收益最稳定的模式,即农民仅通过土地流转间接参与市场,这也导致农村集体经济组织缺乏与企业的利益联结,集体与农民均未能分享产业发展中的增值收益。基于风险与收益共生并存的市场规律以及风险与收益相匹配的原则,实现收益共享要求风险共担。股权既是实现企业、农村集体经济组织、农民间利益联结,也是实现三方合作的有效约束。农村集体经济组织多选择股份合作社形式,《民法典》规定了其为特别法人,法律关于公司发起、设立的规定并不适用于农村集体经济组织。在实践中,企业破产、兼并、重组等情形不可避免,但基于资产公有制、成员社区性、功能多重性等特点,农村集体经济组织在相应的制度设计上应当有所区别。农村集体经济组织作为特别法人,由企业入股农村集体经济组织的形式难以实现,但其可以依法设立公司或企业,依法从事经营活动和承担市场风险。即农村集体经济组织、农民能以资金、实物、知识产权、土地经营权、林权等多种方式入股企业,入股的形式主要包括直接入股农业公司或者与企业共同出资设立新公司或农民专业合作社。“企业—集体—农民”的平面三角形合作模式,通过多元主体的股权联结,形成合作共利的有机整体。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确提出“完善涉农股份合作制企业利润分配机制,明确资本参与利润分配机制,明确资本参与利润分配比例上限”“对农户土地经营权入股采取特殊保护,探索实行农民负盈不负亏的分配机制”。根据国家政策导向,无论农村集体经济组织、农民采取哪种入股形式,均应当在法人章程规定及实际运行中保护集体和农民的利益,形成紧密型利益联结机制,探索农村集体经济组织、农民股权收益分配模式。为此,应从以下几方面发力:
第一,强化政策扶持引导,探索出资比例与持股比例合理差异化,增加土地经营权入股价值。实践中土地经营权作价入股存在多种形式,例如,以土地租金(或土地收益)对土地经营权作价,以股东协商的方式确定出资比例,由第三方机构进行评估作价等。 5明确资本参与利润分配比例上限,提高农村集体经济组织、农民参与利润分配的比例,实质是出资比例与股权比例相异,减少了非农民股东的利益,有违公平原则。应当通过政策、资金扶持,对土地经营权入股按照土地面积、入股年限给予企业资金扶持或者政策优惠,合理实现出资比例与持股比例差异化。
第二,保障农村集体经济组织与农民的优先权,实现多种形式的收益共享。土地经营权是农民生产生活的最后保障,故国家政策要求在分配机制中实现“负盈不负亏”及“保底收益”,虽然这违背“无盈不分”的公司法理, 6且不符合股权的投资属性。 7在“企业—集体—农民”实践模式中,农民通过收取土地流转租金实现“保底收益”,农民进行土地经营权入股后,要实现“保底收益+入股分红”与“负盈不负亏”的政策目标,发挥土地的保障功能,需要从多层次设置优先权:其一,为农村集体经济组织和农民设立优先股。优先股是指其股份持有人优先于普通股股东分配公司利润和剩余财产,但参与公司决策管理等权利受到限制。 8优先股的设置应当以实现保障功能为原则,可以参照土地经营权入股的数量以及土地经营权在农民内部流转的价格。合理限制优先股的收益有利于保障非农民股东的权益,也使农村集体经济组织及入股的农民取得优先股收益后继续参与公司分红具有正当性。其二,为充分利用农民劳动力资源,应当为入股的农民设立优先雇用权,以及为农村集体经济组织成员中仍有余地的农民设立订单优先权。即通过“优先雇用”与“优先订单收购”的方式,丰富农民参与利益共享的途径。其三,公司参与市场经营势必要承担市场风险,如果公司经营不善,土地经营权被列为破产财产或进入清算程序,应当赋予入股股东优先回购权。即农村集体经济组织、农民以入股时土地经营权折算的价格优先回购土地经营权。此外,“负盈不负亏”及“保底收益”的实现不仅需要从企业内部完善收益共享机制,而且需要探索完善外部保障制度,可以通过保险公司给付保险金的方式实现保障农民收益的功能。
第三,强化农村集体经济组织的监督权,依法保护入股的土地经营权。土地经营权是一种以农地为客体的不动产用益物权, 9农民依法、自愿、有偿流转土地经营权,任何组织和个人不得侵犯,农民以土地经营权入股的应当向农村集体经济组织进行合同备案。农村集体经济组织作为发包方,依法享有监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地的权利,以及制止承包方损害承包地和农业资源的行为。对于备案的合同,农村集体经济组织应当积极审查监督土地经营状况,避免非农民主体非法改变土地农业用途,用于非农建设,给土地造成永久性损害等。
在合作共利的发展模式下,农村集体经济组织应当同样关照未参与规模经营及村企合作的部分小农户,为其提供完善的农业社会化服务。一方面,农户主观上难以割舍与土地的联系,农耕是其在农村区域实现自身价值的重要方式。只有土地流转的收益显著高于耕地收益,此类农户才会选择流转农地。另一方面,除了要求土地密集型生产的大宗农产品外,并非所有的农产品生产都需要大规模的土地集中。从耕地分布的实际状况看,也并非所有的耕地都适合规模经营,关键是要向小农户的生产提供优良品种、栽培技术、储运营销等其他服务。农村区域中农业服务的市场供给主体稀缺,农村集体经济组织应当完善其服务功能,满足小农户的生产需要,为未能参与合作共利的成员提供服务与保障。
(二)完善农村集体经济组织治理结构体系
从H村及周边多村的实践来看,从开始“清人分类”“清产核资”到完成农村集体经济组织设立,用时均未超过一年。在政令的推动下,设立农村集体经济组织,并构建具有股东大会、董事会、监事会等机关的现代法人治理结构是易于实现的。但如何实现股东大会、董事会、监事会的有效运转,则是农村集体经济组织亟待解决的难题。
第一,完善成员资格确认制度并探索成员资格变动规则。
农村集体经济组织的成员制度是法人股东大会制度的基础,在确认成员身份以后,其作为成员和股东的权利才能进一步得到落实。在农村集体经济组织资产总量相对不足且增量较少的现实情境下,成员的变动意味着利益分配需要重新调整,无序的成员资格确认会激化股东间的矛盾。同时,成员资格制度不应是对当前利益格局的固化,随着人口流动增加,农村社区结构也逐渐发生变化。只有构建合理的成员资格变动制度,才能激发农村地区的经济活力,进而维护农村社会秩序的和谐与稳定。
为此,笔者认为,在“户籍”形式的认定标准上,应增加“基本保障”作为实质认定标准。实践中,有很多地方关于农村集体经济组织成员界定的标准均为复合标准。例如,《广东省农村集体经济组织管理规定》采用“户籍+履行规定义务”的标准确定成员资格,对于户籍迁入、迁出的成员需要经社委会或者理事会审查和成员大会表决来确定其成员资格;《扬州市村经济合作社组织暂行办法》采用“户籍+列举”的标准确定成员资格,此外还规定了失去户籍仍保留成员资格的情形,以及没有户籍身份的人员取得本成员资格的方式;《浙江省村经济合作社组织条例》也采用“户籍+列举”的形式确定成员身份;《上海市农村集体资产监督管理条例》采用综合考量户籍关系等不同因素认定成员资格。上述地方性规定均在户籍之上设立复合标准,表明在人口普遍流动的状况下,仅依靠户籍难以证明其属于农民集体,“履行规定义务”和“列举”等多种方式的采纳,均旨在明确其与农民集体之间密不可分的关系。事实上,司法实践对此也进行了相应探索。例如,2009年,重庆市高级人民法院发布了《关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》,在成员资格认定上提出以两个方面作为主要考察原则,一方面是考量户籍标准,另一方面是考察是否在农村集体经济组织所在社区具有稳定的生产、生活,是否将农村集体土地作为生活的基本保障;2016年,最高人民法院在《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》中指出“综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素认定相关权利主体。要以当事人是否获得其他替代性基本生活保障为重要考量因素,慎重认定其权利主体资格的丧失。”此外,2021年,农业农村部信访处答网民关于“关于农村集体经济组织成员确认相关问题反映”的留言中,也明确成员身份综合考量的目的主要在于其具有特殊保障功能。由此观之,增加“基本保障”作为农村集体经济组织成员身份的实质认定标准,与司法实践和国家行政主管部门的作法不相违背。“基本保障”标准是指该成员是否以集体所有资产及其收益作为基本生活保障,确立此标准为成员资格认定的实质标准,对单一的户籍形式标准进行修正。“基本保障”标准的判断在实践中应体现在以下三个方面:一是看其是否与集体具有土地承包关系,二是考量其是否参与集体经济的管理、经营与收益,三是看其是否享有其他生活保障。因此,“基本保障”不仅是农村集体经济组织成员资格取得的判断标准,同时也应当作为成员资格丧失或者变动的标准。
实践中,成员资格确认制度备受关注与讨论,但成员资格的退出与变动制度却讳莫如深。一方面,农村集体经济组织成员享有的利益日益增加,在成员固化的格局下,大部分成员既不愿退出,也排斥其他潜在的可能加入组织的人员。另一方面,国家政策倡导的有偿退出机制需要大量的资金支持,村集体或者农村集体经济组织难以提供具有吸引力的补偿方案,有退出意向的成员无法获得令人满意的补偿数额,更倾向于选择继续保有成员身份,作为将来返乡养老或者进城“失败”后返回农村的保障。随着农村劳动力向城市涌入,部分农民扎根城市,已不符合“基本保障”的实质认定标准,与农民集体的关系也日渐疏离,同时人口的流失导致土地规模化流转易于实现,出现了进入农村从事农业生产的“新住民”。面对不断变化的人口结构,农村集体经济组织需要构建动态成员管理体制,设立成员身份过渡制度,为进城农户保留成员资格同时,折算其土地承包经营权为股权,以便为“新住民”提供承包地及其他福利待遇。依据“基本保障”的实质认定标准,“新住民”达到一定承包年限后,农村集体经济组织应当赋予“新住民”认购股权的权利,最终实现成员资格的动态变化。
第二,保障农村集体经济组织管理与经营集体资产的自主权。
“政经分离”与农村现实条件密切相关,在以H村为代表的中部农村地区“政经分离”难以迅速且彻底地实现。一方面,农村人口流动方向仍是以农村流向城市为主,村域内的村民与农村集体经济组织成员具有高度重合性,根据“少数服从多数”的民主自治原则,村民代表大会与农村集体经济组织股东大会的意志具有一致性。且农村干部及农村集体经济组织管理人员的待遇较差,后备干部没有成熟的培养体系,导致“交叉任职”具有一定的现实性。中部传统农村呈现自治组织与经济组织的成员、程序、管理层等难以分离的现实境遇。另一方面,国家针对乡村治理的政策方针发生改变。依据“坚持党对一切工作的领导”的基本原则与乡村振兴战略的要求,应当坚持农村基层党组织领导核心地位,推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人。此外,根据《乡村振兴促进法》,农村集体经济组织不仅要为成员提供生产生活服务,还要同乡镇人民政府、村民委员会一同为返乡入乡人员和各类人员提供必要的生产生活服务,农村集体经济组织可以根据实际情况提供相关福利待遇。在新的时代背景下,基层自治组织与经济组织应当在党组织的领导下形成有机统一的治理结构,农村集体经济组织除在新的治理体系中发挥独立自主地管理与经营集体资产的职能外,还要与乡镇政府、村民委员会协同促进乡村振兴。故“政经分离”是治理手段而非治理目标,在村企合作中,应当首先保障农村集体经济组织能够独立自主管理与经营集体资产,才能实现多元主体合作共利。
农村集体经济组织与村民委员会虽在成员、程序等要素中存在交叉或者融合,但是财务管理与监督机制上应当实现有效分离。农村集体经济组织作为特别法人,应当有独立的法人财产,享有法人财产权,并以其财产对外承担责任。H村所在县市实施的“村账镇管”制度应当仅限于村民委员会的账目,对农村集体经济组织的账目进行分离,以保障农村集体经济组织的自主权,激发经济活力。取消对农村集体经济组织账目管理的同时,需要完善农村集体经济组织的监管制度,实现多种监督方式的有效结合。其一,实现内部监督与外部监督相结合。明确区分村务监督委员会与监事会的监管职责,充分发挥农村集体经济组织监事会的内部监督作用。在组织外部,农村集体经济组织应当接受乡镇人民政府和县级以上农业农村部门的监督。其二,充分发挥党内监督,保障基层党组织对农村集体经济组织的领导合法合规。其三,实现司法制度与信访制度相结合。信访制度在我国具有悠久的历史,由古代的直诉制度演变而来,具有灵活、迅速的特点,目前农村仍有少部分农民秉承“信访不信法”的理念,而司法制度相对于信访制度具有定分止争的法律效力,能够有效减轻乡镇政府与村干部的压力。针对农村集体经济组织的相关问题,应当鼓励成员通过诉讼与信访相结合的方式保护自身权利,实现对经济组织的监督。
“交叉任职”情况下,农村集体经济组织管理人员难以有效支撑经济组织的运转与发展,村企合作的实践为解决农村集体经济组织缺乏管理人才的困境提供了客观条件。在合作共利的原则下,不仅企业可以通过雇用、订单等形式帮扶农户,集体经济组织也可以聘任企业人员兼任农村集体经济组织董事,实现人员的双向嵌入。经济组织可以通过为管理人员设立酬劳股等形式的股份,既设立完善的奖励机制,也实现企业与经济组织的利益联结,巩固合作共利的发展模式。农村集体经济组织聘任制度,既为事实上的村企“共命运”提供合理的多层次合作平台,也为“能人治村”“乡贤治理”提供制度保障,有效落实“共建共治共享”。
(三)寻求法律赋权
H村在宅基地改革的推进过程中,一定程度上凸显出治理手段较为缺失、管理权阙如以及自治决议与法律相抵牾等困境。农村集体经济组织作为依法代表集体行使所有权的主体,其能够适用的法律不能满足农村实际治理的需要,亟待制定《农村集体经济组织法》,以便从组织和行为等方面为农村集体经济组织提供法律依据,以有效弥补法律制度体系存在的漏洞。
首先,立法应当明确农村集体经济组织行使集体所有权的权能。农村集体经济组织根据《民法典》规定依法代表集体行使所有权,而农村集体经济组织的意思机关为成员大会,在“法无禁止即可为”的原则下,农村集体经济组织成员大会可以通过自治决议行使集体所有权的全部权能。例如,现行法律规定并未对集体福利、服务及收益作出相关规定,农村集体经济组织成员大会即可通过表决决定集体福利、服务及收益的具体分享方式,甚至可以通过表决剥夺成员的相关权益,就如同《H村宅基地管理村规民约》规定的惩罚性监督管理措施。但这无疑扩张了成员大会的权利,存在侵犯成员权之嫌。虽然村民自治最符合集体所有权的价值内涵,但其自治范围并非毫无边界,需要法律对经济组织行使集体所有权的权能进一步予以明确。
其次,立法应当明确多元主体的义务和责任。《民法典》第261条之规定基本承继了《物权法》第59条的内容,以便在农村集体所有权与该农民集体成员之间建立起相应的制度连接,为农民集体的顺畅运行提供制度保障, 10但同样应当关照多元主体的义务、责任,以保障农村集体经济组织的治理效能。农村集体经济组织实现有效运转,发挥推动改革的管理权能,不仅需要赋予成员权利,还要规范成员应当承担的义务,包括但不限于遵守章程和规章制度,执行成员大会决议,依法依约开展集体资产承包经营,积极参加本社公益活动,合理利用土地等。此外,法律不仅要明确农村集体经济组织及其机关侵害集体权益、成员权益时应当承担的责任,也要明确规定成员未履行义务时应承担的责任。例如,成员拒不执行集体决议损害集体利益的,农村集体经济组织是否享有强制调整或执行的权利,抑或享有诉权,均应当由法律进行规制。
再次,农村集体经济组织作为特别法人,其形式的独特性也要求立法对其进行明确的规定。从2013年以来的中央一号文件来看,股份合作制改革是中央对农村产权制度改革的政策导向。股份合作制是一种突破了现有法律规定的组织形式,是合作制与股份制要素的混合。例如,合作社是以其成员为主要服务对象,并实行民主化管理,由全体成员组成成员大会,实行一人一票制度,实行人头多数决等;股份公司通过股份实现其股东与公司整体经济利益的一致性,并以股份反映股东与公司资产的权利义务关系,按照“一股一权,同股同权”的原则进行利益分配等。农村集体经济组织立法应当对集体经济组织的法人形式明确为股份合作制,吸收股份制与合作制中的有利要素,构建适用范围广泛、产权制度明晰、组织治理现代化的法人民事主体。除权利、义务、责任等要素外,农村集体经济组织立法还应当按照组织法的体例,对经济组织的原则、设立及组织结构、解散清算等内容进行规定。农村集体经济组织法人的破产程序亟需法律进行明确,土地资产的集体所有是农村集体经济组织产生的主要缘由, 11农村集体经济组织法人的财产是集体所有制,包括资源性资产、经营性资产、非经营性资产等。农业农村部印发的《农村集体经济组织示范章程(试行)》倡导“以集体土地等资源性资产所有权以外的集体经营性资产对债务承担责任”,若农村集体经济组织法人无经营性资产时,是否应当进入破产程序,或者对其经营行为进行限制,需要法律进一步予以明确,以降低农村集体经济组织法人参与市场的风险。在法律赋权的过程中,应当尊重成员的自治权,明确适宜进行自治的内容由成员在章程中进行规定,以实现法治与自治相结合。
注释
1H村宅改时依据全村宅基地占地情况计算得出的户均宅基地面积为243平方米。
2“一户多宅”指农户第一块宅基地外超占的宅基地,H村对其按照顶格收费标准收取使用费。
3参见卢宪英:《“政经分开”改革及农村社区治理机制创新——对“南海模式”的分析与探讨》,载《中国发展观察》2018年第15期。
4参见韩俊:《在民法总则中明确集体经济组织的特殊法人地位》,载《中国人大》2016年第21期。
5费孝通:《乡土中国》,北京大学出版社2012年版,第16页。
6参见贺雪峰:《乡村振兴与农村集体经济》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2019年第4期。
7参见文杰:《“三权分置”下土地经营权入股公司的法律问题探讨》,载《中国土地科学》2019年第8期。
8同上注。
9参见梁清华、王洲:《论土地经营权入股保底收益的法律实现路径》,载《宏观经济研究》2020年第6期。
10参见《国务院关于开展优先股试点的指导意见(国发[2013]46号)》。
11参见丁文:《论“三权分置”中的土地经营权》,载《清华法学》2018年第1期。
12同前注[10];参见孙宪忠、朱广新主编:《民法典评注·物权编》(1),中国法制出版社2020年版,第447页。
13参见高飞:《农村集体经济组织成员资格认定的立法抉择》,载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期。
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