环境民事公益诉讼与私益诉讼并行的困境与出路
作者：文阅期刊网 来源：文阅编辑中心 日期：2022-09-21 08:45人气：
摘 要：我国环境民事侵权诉讼经过立法和实践的探索建立起了公益诉讼与私益诉讼并行的救济模式。相互分离的救济轨道导致两种诉讼优势难以互借、诉讼效率低下以及公私利益无法全面保护的困境。鉴于环境侵权行为的复合性，可以通过在环境公益诉讼中引入惩罚性赔偿、实现环境公益和私益诉讼裁判认定事实的双向度扩张并以绿色原则为桥梁促进两条诉讼轨道的衔接。
关键词:环境侵权;环境公益诉讼;环境侵权私益诉讼;惩罚性赔偿;
The Dilemma and Way out of the Parallel of Environmental Civil Public Interest litigation
and Private Interest Litigation
LIN Cong
Tiangong University
Abstract：
Through the exploration of legislation and practice,China's environmental civil tort litigation has established a relief mode of parallel public interest litigation and private interest litigation. The mutually separated relief tracks cause the dilemma that the advantages of two kinds of litigation are difficult to borrow from each other,the efficiency of litigation is low,and the public and private interests cannot be fully protected. Based on the complex nature of environmental torts,we can introduce punitive damages in environmental public interest litigation,realize the two-dimensional expansion of environmental public interest and private interest litigation judgments to determine the facts,and rely on the green principle as a bridge to promote the connection of the two litigation tracks.
Keyword：
Environmental infringement; Environmental Public Interest Litigation; Environmental Infringement Private Interest Litigation; Punitive damages;
在改革开放之后，我国经济迅猛发展，同时也引发了严重的环境污染和生态破坏问题。生态环境保护的实践要求推动着立法层面的发展，国家也因此开始了环境侵权领域的立法。我国原《侵权责任法》主要注重保护私益主体因环境侵权所遭受的损害，而对大规模的环境污染和生态破坏行为造成的环境公益损害却救济不足。2012年《民事诉讼法》回应社会需要，首次规定了环境公益诉讼。基于保护对象的不同，我国建立起了环境侵权私益诉讼与公益诉讼并行的救济模式。环境污染和生态破坏的行为由于在侵害对象上具有复合性，往往在导致生态环境破坏的同时，也会给受害人造成人身及财产的损害。因此，在环境民事公益诉讼与私益诉讼并行的模式下，如何协调两种诉讼模式之间的交融性关系是当前理论和实务界亟待解决的问题。
1 环境民事公益诉讼与私益诉讼的法理解析
1.1 环境民事公益诉讼与私益诉讼并行的立法检视
《民法典》(以下简称《民法典》)“侵权责任编”在起草过程中，为回应社会环境保护的呼声和规范绿色原则内涵的需要，将“生态破坏责任”纳入其中。虽也有学者对将涉及社会公益目的的生态环境损害赔偿纳入《民法典》的调整持反对意见，[1]但随着《民法典》“侵权责任编”第七章“环境污染和生态破坏责任”的亮相，对因环境污染和生态破坏行为区分为公益和私益两条诉讼轨道进行保护，在我国学界已经达成共识。[2]《民法典》以私权保护为核心，对于环境私益主体的保护，“侵权责任编”延续了原《侵权责任法》的体例结构、归责原则体系，对环境侵权责任进行了规定。[3]《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释(20201年修正)》(以下简称《环境侵权责任纠纷解释》)对环境侵权私益诉讼有关环境侵权责任的构成要件、责任承担方式、赔偿费用等进行了细化规定，并延续了环境侵权责任适用无过错归责原则之规定。
长期以来，我国对于环境民事侵权行为仅进行私法规制，环境私权的保护规则较为完善。然而环境侵权行为在侵害对象上具有复合性，在给生态环境造成破坏的同时，往往还会侵害私益主体的人身或财产权益，尤其在因同一环境侵权行为引发的案件中，呈现出了公私利益交融的状态。[4]2012年《民事诉讼法》修订之前，对于环境公共利益的损害，是以环境侵权行为造成私益主体人身或财产的损失为前提，从而间接对环境公益予以保护的。随着社会上大规模污染环境和生态破坏事件的频发，间接性保护的做法显然无法有效应对日益严重的环境污染和生态破坏问题。2012年修订的《民事诉讼法》第五十五条2首次规定了环境公益诉讼，初步确立了我国环境侵权公益诉讼与私益诉讼并行的救济模式。2014年出台的《环境保护法》对提起环境公益诉讼起诉主体的社会组织的条件进行了明确，为环境民事公益诉讼的具体运作扫清了起诉主体要求不明的障碍。2017年修订的《民事诉讼法》又新增了检察机关提起环境公益诉讼的规定，给环境公益诉讼制度的运行提供了司法支持。后续出台的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼解释》)和《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉的解释》对环境公益诉讼的管辖、构成要件、归责原则和责任承担方式等具体操作规则进行了细化规定。上述法律出台后，环境公益诉讼的立法趋于完善，环境民事公益诉讼与私益诉讼并行的救济模式构建完成。
1.2 环境民事公益诉讼与私益诉讼的关系梳理
环境民事公益诉讼与私益诉讼基于保护对象的不同，用并行的两条诉讼轨道将环境公私益的保护纳入法律的调整范围。但与其他侵权行为不同，环境侵权行为在侵害对象上具有明显的复合性。[5]“人与自然的和谐共生”作为我国提倡的绿色发展的生态观，为环境司法提供了价值遵循，[6]故仅从公益诉讼与私益诉讼分野的角度进行区分保护难免忽略了生态保护立法目标蕴含的整体性思维。有必要对环境私益诉讼与环境公益诉讼的区别进行界分，并对其关联性进行分析，从而厘清二者之间的关系，以探索环境民事公益诉讼与私益诉讼的协调路径。
一方面，环境民事公益诉讼与私益诉讼存在明显的差异。首先，保护对象不同。作为传统私法的调整范围，环境民事私益诉讼以私益主体的人身权和财产权为保护对象，注重对环境私权的保护;环境民事公益诉讼则从保护社会环境公益的目标出发，保护对象是为不特定的社会公众享有的生态环境利益。其次，起诉主体不同。环境民事私益诉讼依照传统的侵权责任构成要件，起诉主体为受到环境侵权行为损害的“被侵权人”;而环境民事公益诉讼与传统的侵权诉讼不同，在公益诉讼框架中，通常并没有直接的“被侵权人”，起诉主体是与案件没有利害关系并且能够代表不特定公众的特定机关或组织。我国现行法律规定提起环境民事公益诉讼的主体为“国家机关或法律规定的社会组织”。再次，诉讼程序中的诸多规定不同。环境民事公益诉讼的目的是维护环境公共利益，故在被告能否反诉、法院对处分权的介入(包括对原告的不利自认不予确认、对原告诉讼请求范围的释明)及和解的限制性规定等方面与遵循普通民事诉讼规则的环境侵权私益诉讼存在着区别。司法权在环境民事公益诉讼中的主动介入也体现了国家对社会公共利益予以的特殊保护。最后，诉讼的效果归属不同。环境民事公益诉讼以保护环境公益为目的而非追求对具体当事人的保护，因此其诉讼效果不局限于提起诉讼的国家机关或法律规定的社会组织，诉讼的收益由全体社会成员共享。[7]而在环境民事私益诉讼中，作为“被侵权人”的私益主体以追求弥补自己损害的侵权赔偿为目的，诉讼效果仅及于原告自身。
另一方面，环境民事公益诉讼与私益诉讼也存在密切联系。首先，引起环境民事公益与私益诉讼中的环境侵权行为具有复合性。实践中的环境侵权行为，如未经处理的污水排放、有毒有害气体排放等行为在给生态环境造成破坏的同时，也会造成私益主体人身或财产的损害，如居住在被污染河流下游居民的用水和渔业养殖、居住在工厂污染气体排放周边的居民的权益损害。可以看出，因同一环境侵权行为而提起的环境民事公益诉讼与私益诉讼呈现出公私利益侵害的复合性。其次，环境民事公益与私益诉讼在诉讼请求、事实认定以及法律适用上具有一致性。如前所述，环境侵权行为具有侵害对象复合性的特点，虽然环境民事公益诉讼与私益诉讼在起诉主体和诉讼目的上存在差异，但是也往往会出现重合的诉讼请求，即请求侵权行为人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等责任。[8]另外，在因同一环境侵权行为引起的环境民事公益诉讼与私益诉讼中，即使是不同的诉讼轨道，但在认定的事实上往往具有一致性，或者说具有重合部分。而且由于诉讼请求与认定事实具有一致性，案件在适用法律上同样具有重合的部分。最后，环境民事公益诉讼与私益诉讼归责原则一致。考虑到环境侵权行为的认定往往会涉及到污染排放和生态破坏等专业性和技术性的鉴定，并且污染排放和处理的数据由侵权人掌握，相较而言，环境私益诉讼的原告通常处于举证上的弱势地位。为了平衡受害人与侵权人的法律关系，故适用无过错归责原则。《环境侵权责任纠纷解释》第一条1也对此作出了明确规定。而民事公益诉讼虽然属于公法调整的范围，但是现行法律规范并没有在环境公益诉讼构成要件中明确侵权人的“过错”要件，实践中通常也对此作回避处理，在具体案件认定中与环境私益侵权责任一样适用无过错归责原则。[9]
2 环境民事公益诉讼与私益诉讼并行的现实困境
我国现行法律规范针对环境侵权行为确立了公益诉讼与私益诉讼并行的救济模式，并构建了独立运行的规制体系。由于环境民事公益诉讼与私益诉讼分野的救济模式，使得法院在案件的审理中多强调两条诉讼轨道的异质性而忽略了二者的协调，实践中不能有效解决因同一环境侵权行为而提起的公益诉讼与私益诉讼所带来审理弊端，而且在事实认定、责任承担等方面给法院工作造成了困扰，进而还会导致诉讼拖延，影响了诉讼效率，浪费了司法资源。
2.1 环境民事公益诉讼与私益诉讼的各自优势难以互借
《民法典》侵权责任编注重对私益主体损害的赔偿，是一种事后救济。[10]出于对私益主体人身或财产的保护，《民法典》第一千二百三十二条3在环境侵权行为的责任承担方式中新增了惩罚性赔偿。就惩罚性赔偿的功能而言，其不仅具有弥补受害人损失的作用，超出受害人所受损失的赔偿部分还具有威慑和预防性作用，这对于以生态环境保护为目的的环境民事公益诉讼而言，无疑能够产生良好的社会效果。然而理论界就惩罚性赔偿是否纳入环境公益诉讼还存在较大的争议，立法和实践中也保持着谨慎的态度，使得惩罚性赔偿责任对于预防生态环境破坏行为产生的作用难以发挥。另外，国家机关和法律规定的组织等环境民事公益诉讼的起诉主体，在经济实力、证据收集能力等方面较之私益主体更有优势。私益主体则由于经济能力、取证和鉴定困难等原因，往往在进行诉讼成本和收益的衡量后会放弃诉讼。而环境侵权行为具有持续性损害的特点，如果以环境民事公益诉讼的生效裁判认定的事实为依据再提起环境私益诉讼，私益主体在此过程中可能会遭受持续性的损害，其人身或财产权益处于不利局面，这与法律保护与督促公民行使权利的目的不符，也不利于对普通公民权益的保护。但我国现行法律规范并未规定环境民事公益诉讼与私益诉讼的审理顺位，故当私益主体先行提起诉讼时，便难以借助环境民事公益诉讼所具有的优势。
2.2 公私利益交融带来实践困扰
同一环境侵权行为往往伴随着对私益主体人身或财产的侵害以及对生态环境公共利益的损害，为协调公私益救济在事实认定上可能存在的冲突，《环境民事公益诉讼解释》第三十条4将环境公益诉讼生效裁判中认定事实的效力向环境民事私益诉讼做出由“公”向“私”的单向度扩张。[11]但环境民事公益诉讼与私益诉讼在诉讼目的、审理规则和诉讼效果等方式都存在着差异，事实认定效力单向度扩张的规定使得法院在具体操作中存在着困难。而且，我国现行法律规范并未规定环境民事公益诉讼与私益诉讼的审理顺位，由于环境公益诉讼与私益诉讼存在的差异，两条诉讼轨道均各自运行，因此在仅规定认定事实效力由“公”向“私”单向度扩张的情况下，如果环境民事私益诉讼在先审理，生效裁判中认定的事实则无法律依据使其能够扩张于环境公益诉讼当中。另外，就环境民事公益诉讼与私益诉讼的责任承担方式而言，两种诉讼都规定了停止侵害、排除妨碍、消除危险、修复生态环境、赔偿损失、赔礼道歉的责任承担方式。由于实践中往往存在重合的诉讼请求，故在一条诉讼轨道上判定侵权人承担相应的责任后，后续提起的诉讼能否再次认定承担相同的责任后果，也给法院的具体认定工作造成了困扰。综上而言，在因同一环境侵权行为先后提起的公益诉讼与私益诉讼中，可能会存在环境侵权事实的重复认定、责任后果判定的困扰等问题。上述问题不能有效解决不仅造成了实践中诉讼效率的低下、司法资源的浪费，还会带来重复处罚或对公私利益保护不足的问题。
2.3 实践中容易导致公私利益相互遮蔽
对于环境公益的救济，我国传统做法是通过原《侵权责任法》对私益主体的侵权损害赔偿给予间接保护，但是私益主体囿于诉讼成本、举证能力的限制以及满足于自身利益的目的，通常不会过多地追求对生态环境公共利益的救济。故当法院对于案件性质认定不准确时，可能会带来公私利益遮蔽的问题。就具体实例来看，在陈某某与彬县环境保护局等土壤水污染责任纠纷一案中5，一审法院审理认为:彬县环保局作为公益诉讼原告主体资格适格，为保护彬县生态、生活环境，维护社会公共利益，故适用《民事诉讼法》有关公益诉讼的规定。二审法院则认为该案不属于公益诉讼，而是由交通事故导致的环境污染损害赔偿案件。可以看出，在该案中由于不同层级法院对环境民事公益诉讼与私益诉讼的法律性质认定存在差异，在环境民事公益诉讼与私益诉讼并行的模式下，无论是一审法院还是二审法院，都忽略了同一环境侵权行为对公私利益损害的复合性，具体审理过程中存在着一分为二的机械主义，忽略了公私利益保护的整体性，割裂了环境公私利益保护密切关系，使得公私利益相互遮蔽。
3 协调环境民事公益诉讼与私益诉讼的路径
3.1 将惩罚性赔偿引入环境公益诉讼
《民法典》第一千二百三十二条将惩罚性赔偿责任纳入生态环境侵权领域，但是对责任请求主体规定并不明确，学界也因此存在较大争议。反对惩罚性赔偿适用于环境公益诉讼的观点认为:《民法典》第一千二百三十二条使用了“被侵权人”这一表述，而环境公益诉讼并没有具体的被侵权人。[12]惩罚性赔偿本质为私人执法，从法条文义上来看并未赋予环境公益诉讼人惩罚性赔偿请求权。[13]笔者认为，从统筹生态环境保护的目的出发，无论是从法律解释的结论还是立法和实践的现状来看，惩罚性赔偿引入环境民事公益诉讼都符合立法与现实逻辑，有利于协调环境民事公益诉讼与私益诉讼的关系，进而从整体上对生态环境进行保护。
首先，从文义解释来看，虽然《民法典》第一千二百三十二条使用了“被侵权人”的称谓，但是并不能当然地认为仅指称环境民事私益诉讼中的被侵权人。因为在环境公益诉讼中虽然没有具体的被侵权人，但实际上社会公众作为生态环境的所有者，是法律意义上不特定的被侵权人，而国家机关和法律规定的组织作为社会公众的代表以自己的名义来提起诉讼，目的是维护作为社会公共利益的生态环境，因此，作为社会公众代表的起诉主体同样可以认定为“被侵权人”。其次，从体系解释来看，惩罚性赔偿责任规定在《民法典》“侵权责任编”“环境污染与生态破坏责任”一章当中，故从整个章节的规则体系来看，环境公益诉讼具有准用同一章中法律规则的必然性。[14]再次，从立法动态来看，2022年1月发布的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第十二条6明确赋予了环境公益诉讼中“国家规定的机关或者法律规定的组织”请求惩罚性赔偿的权利，从而在立法层面上回应了理论界的争论。最后，实践中亦有案例支持了在环境公益诉讼中请求适用惩罚性赔偿责任。在浮梁县检察院与浙江海蓝化工集团有限公司环境污染责任纠纷一案中，7浮梁县法院的生效判决支持了作为公益诉讼人的人民检察院有关惩罚性赔偿的请求，开启了在司法实践中环境公益诉讼允许提出惩罚性赔偿的先例。可以看出，将惩罚性赔偿责任适用于环境公益诉讼不仅具有法理基础，还回应了实践需要。另外，从化解环境民事公益诉讼与私益诉讼并行导致的诉讼优势难以互借的困境来看，惩罚性赔偿责任不仅具有损害填平和制裁侵权人等事后救济的功能，还具有预防性功能，即通过对侵权人处以超出损害的经济负担对潜在的侵权人予以震慑，从而避免生态环境破坏行为的发生。
3.2 扩张环境民事私益诉讼生效裁判的效力
如前所述，《环境民事公益诉讼解释》第三十条确立了环境公益诉讼生效裁判认定事实效力向环境民事私益诉讼的扩张，该规定对于协调环境民事公益诉讼与私益诉讼并行带来的对立问题具有积极意义。但从另一方面来看，该规则还须解决裁判效力由“公”向“私”单向度扩张的弊端。首先，我国现行法律规范并未规定环境公益诉讼审理的优先顺位，当环境私益诉讼先行提起并已经审理完毕，由于现行法律并未规定生效裁判认定事实效力的双向度扩张，因此，后续提起的环境民事公益诉讼仍需对同一环境侵权行为的事实进行认定。这样无疑会造成诉讼效率低下，浪费司法资源;而且不同的法院对同一行为事实进行认定还会存在不一致的风险，进而导致司法裁判的不一致。其次，因同一环境侵权行为提起的公益诉讼与私益诉讼在认定事实上具有一致性或者存在重合部分，故将先提起的诉讼中裁判认定的事实的效力向后提起的诉讼扩张具有现实基础，而将生效裁判认定事实的效力由“公”向“私”的扩张即以环境民事公益诉讼与私益诉讼在事实认定上具有一致性为基础。最后，关于法院生效裁判认定事实的效力问题，在《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定(20198年修正)》(以下简称《证据规定》)第十条8和有关法律规范中有所明确，即“已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的基本事实，当事人无须举证证明”。《环境民事公益诉讼解释》第三十条将环境公益诉讼生效裁判认定事实的效力向私益诉讼的扩张即是对上述规定在环境侵权诉讼中的延伸。因此，从《证据规定》关于法院生效裁判认定事实效力扩张的规定来看，环境侵权诉讼领域显然不应当对法院生效裁判认定事实的效力进行单方向的限制。综上而言，为避免在环境公益诉讼与私益诉讼中对同一侵权事实进行重复审理，保障法院在因同一侵权行为提起的诉讼中认定事实和裁判的一致性，应当将环境民事公益诉讼与私益诉讼生效裁判认定事实的效力进行双向度扩张，从而有效协调环境民事公益诉讼与私益诉讼之间的交融关系。
3.3 以绿色原则为基础促进环境公益诉讼与私益诉讼的衔接
绿色原则写入原《民法总则》后，由于没有具体的适用条文，被认为是一种倡导性原则。[15]而在《民法典》“侵权责任编”中的“污染环境与生态破坏责任”一章亮相后，绿色原则中“节约资源，保护生态环境”的内涵有了具体的适用空间，也为环境民事公益诉讼与私益诉讼的衔接搭建了桥梁。《民法典》将侵害公共利益的生态破坏行为纳入私法的调整范围，表明我国法律开始注意协调环境民事公益诉讼与私益诉讼的关系。具体而言，由于环境侵权行为具有侵害对象的复合性，在实际案件的定性上不能简单地进行“公”或“私”的区分。环境民事私益诉讼主体满足于自身损害的填平，通常不会追求涉及修复生态环境的内容，而在绿色原则和生态环境破坏责任纳入《民法典》之后，在将来的环境民事私益诉讼中，法院除了对环境私益进行救济之外，还应当注重生态环境修复等维护社会公益的要求，从而有效破解环境民事公益诉讼与私益诉讼的衔接困境以及公私利益相互遮蔽的问题。
4 结语
环境侵权行为在损害对象上具有复合性的特点，环境民事公益诉讼与私益诉讼在侵权事实、法律适用等方面存在着一致性的同时，也存在保护对象、诉讼规则和效果归属方面的差异。从环境侵权行为的特点出发，在环境民事公益诉讼与私益诉讼轨道中寻求二者之间的连接点，可以有效协调公益诉讼与私益诉讼的异质性，从而为有效破解环境民事公益诉讼与私益诉讼并行的困境探索一条可行的路径。
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