历史文化名城保护机制分析

历史文化名城保护机制分析
张衔春 王旭
摘 要
摘要 历史文化名城保护作为城市建设重要组成部分，在现阶段引起了越来越多的人们的关注。如何才能保证历史文化名城保护工作的顺利有效的开展呢？本文以北京市为例，简要的阐述了北京市的历史发展，回顾了北京市作为历史文化名城的保护过程，系统的总结了保护工作中出现的问题，诸如管理缺失，责权不明，思想落后等，并针对其中问题提出了自己的改进意见，希望可以借此推动全国上下历史文化名城保护工作的进步。
关键词 历史文化名城、城市建设、管理缺失、责权不明

1 绪 论
1.1相关概念介绍
1.1.1 历史文化名城概念阐释
根据《中华人民共和国文物保护法》，历史文化名城是指“保存文物特别丰富，具有重大历史文化价值和革命意义的城市”。
目前历史文化名城数目根据国务院已审批的历史文化名城的城市共有112个， 1982年经国务院批准的首批历史文化名城有24个包括北京、承德、大同、南京等。1986年经国务院批准的第二批历史文化名城有38个包括上海、天津、沈阳、武汉等。1994年经国务院批准的第三批历史文化名城有37个包括正定、邯郸、新绛、代县等。安庆是国务院单独特批的唯一一座国家历史文化名城。2008年经国务院批准的第四批历史文化名城有12个包括南通、无锡、山海关等[1]。
1.1.2 历史城区概念阐释
历史城区是指城镇中可以集中体现历史发展过程或某一发展时期面貌的地区。存在于历史文化名城中的历史文化街区界限较为分明，需要我们制定较好的规划来保护历史城区。
1.2北京历史简述
北京作为第一批进入国家历史文化名城的城市，可见北京不仅是国家的政治中心，同时也享有国家文化中心的地位。
北京历史悠久，可以上溯到西周时期，周武王分封蓟国，北京初步形成。自金代，后至元、明、清三代，北京确立了做都城的政治地位，期间北京的名号不断变化，名称先后称为蓟城、燕都、燕京、涿郡、幽州、南京、中都、大都、京师、顺天府、北平、北京[2]等等。
1.3 北京规划结构
北京作为都城，在规划时，以《周礼—考工记》作为指导思想，地理特点得到了有效的考虑，规划富有整体性和有机性。北京强烈的中轴线就是得益于《周礼—考工记》的思想，在今天谈到北京市的历史文化保护，就不能不提到对它原有规划格局的维护，尤其是中轴线的设计与保护。
1.4北京文化特色
北京市作为历史古城，保留有大量的历史文化建筑，包括大家所熟知的故宫，天坛，长城，德胜门，钟楼，鼓楼等；也保留有大量的历史遗址，诸如：周口店北京人遗址、醇亲王府，白云观等；北京的商业文明也异常发达，京商当年与徽商、晋商名震一时，商铺林立的王府井大街、古色古香的檀州街、人群熙攘的西单商业街记录下了几千年历史沧桑的变化。在北京，非物质文明也是其文化的重要组成部分，书画，古玩，响彻京城的京剧，各色各样的庙会构成了北京人民日常的精神家园。这些历史文化建筑，历史文化遗址等共同构成了北京市繁荣的文明，是北京市深厚的文化历史积淀。
2 北京市历史文化名城保护工作回顾
北京市作为全国的政治文化中心，其文化保护工作在很早就引起了政府的关注。
早在全国解放前夕，毛泽东曾多次发表关于保护北京文物的指示，其间，保护类别也保护具有历史价值的古建筑。梁思成先生曾编写《全国重点建筑文物名录》，50年代，北京城建部门还曾多次组织相关人员对北京寺庙进行调查，同时力图保护北京城墙。
六十年代至文革结束，对文物以及历史建筑破坏较为严重，由于受当时破四旧的思想的影响，但凡具有历史文化价值的建筑、文物往往被一扫而空，使北京文化蒙受了巨大的损失，也为今后历史文化名城保护工作造成了极大的困难。
1982年，北京成为了首批进入国家历史文化名城的城市，这一举措掀开了北京历史文化名城保护的新篇章。同年，国务院公布了《中华人民共和国文物保护法》，将历史文化名城保护的工作推向了一个新的高潮。1983年，国务院批复的《北京城市建设总体规划》中，第一次将文物保护纳入其中。至1993年，文物保护以专项规划的方式纳入到城市总体规划中。此后经济高速发展，但是历史文化保护则相对落后，赶不上经济发展的步伐。
总之，北京历史文化名城的保护经历了几度兴衰，其间除了政治因素以外，国家经济水平，人民思想觉悟等也起到了重大的影响作用。总的来说存在较多的问题，对于这样一个古老的历史文化名城，它的保护是一个复杂而又艰难的过程，需要我们一方面改善观念，另一方面加强学习，吸收国内外经验，这样才能切实保护好那些富有历史意义的文物古迹，保护好整个北京城的历史文脉。
3 北京市历史文化名城保护工作中存在的问题
北京市近些年来历史文化名城保护工作取得了较大进展，历史文化名城保护规划有效地维护了北京市历史文脉，但是在制定规划，以及实施落实中也出现了众多问题值得我们深思：
3.1、机制落后，政府主导，但未发挥群众作用
在保护机制方面，规划得到了较好的实施，政府通过制定相关规划，相关条例以及法规给历史文化名城提供了较好的保护依据。目前北京旧城区人口密度较大，而旧城区又是北京历史文化遗产集中的地区，过多的人口，不仅是居民的居住条件难以改善，同时还给旧城区历史文物保护造成了极大的困难。而在刚刚通过的《北京历史文化名城保护条例》中，首次将降低人口密度的内容写进了条例中。通过政府颁布法规，有效保护历史城区。北京新版《北京历史文化名城保护规划》就是政府组织编写，涉及内容广泛，包括文物的保护，历史文化区的保护，旧城整体格局保护，历史河湖水系的保护，城市中轴线的保护，皇城历史文化保护区的保护，明、清北京城″凸″字形城廓的保护，旧城棋盘式道路网和街巷胡同格局的保护，城市景观线的保护，城市街道对景的保护，古树名木的保护[3]等十多项内容，通过政府相关部门的工作组织有效的保护了北京城的历史文脉。
但是群众本应作为历史文化保护的主体他的积极性却没有得到充分的调动。公共参与作为历史文化街区保护的一个重要环节，在国外的到了很好的实践，法国政府在确顶保护区后往往要进行“发布公告，公众调查，公众投票表决”三项重要工作。而在国内很少提到公众参与，往往是政府一拍定案，而所谓的意见征询往往缺乏必要的宣传，使得意见征询的过程成为了一个近似于走秀的过场，群众对于政府的规划知之甚少，宣传不够，力度不到位造成了群众失去参加历史文化保护的兴趣，久而久之，政府主导地位不断得到强化，但是群众参与却始终跟不上。
3.2、管理缺失，责权不明
历史文化名城保护需要各个部门的协调工作，北京现阶段没有明确保护工作的主管部门和哪个部门作为执法的主体，规划、房屋土地、文物等部门各霸一方，缺乏一个机构在中间统筹协调，出现问题往往无法解决。
同时，在旧城60多平方公里的土地上，将其划分为东城、西城、崇文、宣武四个行政区，四个区所制定的发展战略目标、发展模式、规划建设大相径庭，使得旧城区风格发展及其不一致，严重的破坏了旧城区的历史文化氛围。各区政府为解决本区危旧房改造，很难从全市的大范围考虑与新区开发相结合，基本是通过提高容积率，提高建筑高度在本区内解决问题。因此，长期以来虽然市政府不断提出疏解旧城人口，但是，北京旧城的人口密度依然为2.74万人/平方公里，每平方公里人口密度只比1990年减少了600人，但是原有的平房却拆除了880多万平方米，胡同也减少许多。?
可见协调工作是至关重要的，管理缺失，分工不明，给北京市的历史文化保护造成了较大影响。
3.3、思想观念落后，缺乏重视
思想观念的落后不仅限于群众，对于某些官员也是如此。过分看重了经济发展的地位，认为只要经济发展了，环境，历史，文化都不重要，都是可以事后弥补，所以在日常工作中难以处理好经济，社会，文化三者之间的关系。
北京市的历史街区以及胡同文化独具地方特色，但是在旧城改造中，很多地方官员不顾北京市文脉的传承，一味的追求高大，气派，拆掉了不少历史建筑，加上城市的无限扩张，也没有仔细思考虑过对于城市文化的保留，导致了大量的方格网式的道路被重新改造，环路取代了方格网，虽然更加气派，但是北京城也因此而面目全非。不少官员对于历史文化保护态度悲观，认为新城区比旧城区更富有建设价值，忽视对于老城区的保护，久而久之老城区的历史文化越来越被蚕食。
群众民主意识落后，对于城建部门的一些破坏历史文化的行为很少检举，同时也没有兴趣参与到历史文化名城保护的行列中去。甚至会出现破坏历史文化的行为，加之社会风气的不断变化，对于传统精神文明的传承在群众这里也出现了巨大的危机。
3.4、宏观控制较好，微观实施不利
在历史文化名城的保护过程中，宏观上的规划制定的较为周全，考虑全面，制定了一系列的诸如：《北京25片历史文化保护区保护规划》、《北京皇城保护规划》、《北京历史文化名城保护》的规划。这些规划从宏观方面很好的指导了历史文化名城的保护工作。
在微观方面北京有各级文物保护单位目前只有900个左右,与欧美国家的历史文化名城相比差距较大。因而造成了在旧城改造过程中,哪些历史性建筑应保,哪些可保,没有法律依据。甚至在保护区改造中,很多历史胡同包括四合院都永远的消失了。
4 北京市历史文化名城保护工作相关建议
4.1、加大保护宣传，提供奖励机制，促进群众参与
在坚持政府的主导作用的同时要更大程度的促进群众参与进来。一方面要做好宣传活动，对于历史文化名城保护的若干规定要进行意见征询，加大规划的展示，讲解，使百姓更加了解规划的好坏，以及规划中的决定与自身利益的相关性。
同时提供奖励机制，政府专项拨款，激励百姓为城市历史文化保护献计献策，也激励群众检举相关不法行为。同时群众的相关建议和意见可以及时反映给政府部门，作为完善相关规划的有力措施之一。
4.2、明确负责保护工作的主管部门和执法主体
涉及多个行政部门审批的事项，要制定详细具体的审批程序，明确各行政部门的管理权限，部门间的审批环节要衔接。同时要确定相互之间的从属关系，不同的规划以及执行部门要统筹协调，综合部署。
4.3、更新观念，改革政绩考核方式
对于官员的陈旧的政绩思想要进行改革，主要是政府要改革政绩考核方法，不再单纯考虑GDP，经济发展的同时要兼顾考虑环境保护，历史文化保护等各方面的涉及到社会利益的因素。同时在城市建设的过程中要加大对于政府关于行为的监督，一方面要对破坏历史文化的行为进行批评教育，另一方面更要加大惩罚力度，使得城市的快速发展不至于给城市历史文化带来损害。
4.4、加强实施部门，加大维护力度
宏观大政方针的制定虽然完善，还需要强有力的部门去实施，所以加大部门建设势在必行。对于各级行政部门的下属部门一面加强监督，另一方面要增强实力，给予资金支援，工作指导以及政策导向。
4.5、调整产业结构，完善旅游规划
为了提高历史街区的活力，是指可以更大程度上的去适应未来的经济氛围，应该鼓励相关文化产业的发展包括改造传统商业和展示、旅游、小型办公业,使得功能区趋向于混合型的发展。调整土地性质,对产业政策进行必要调整,整合现有资源,使历史文化保护区恢复生机。北京历史文化保护区按性质可分为近代建筑保护区、胡同住宅保护区、皇城保护区、传统商业保护区、寺庙建筑保护区及风景名胜综合保护区。突出保护区内旅游资源的特色，明确经营内容,同时要注意适度、适时游览,充分考虑环境容量问题。还应制定保护区旅游规划，并且明确相应的管理办法,使保护区旅游业正常有序可持续性的发展。
5 结 束 语
北京市作为我们国家的文化中心，承载的是民族的辉煌与记忆，北京市的历史文化名城的保护关乎每一个国民的切身利益，所以应该引起广大国民的充分重视，对于历史文化我们一方面要大力保护，充分维护文化的完整性，另一方面要充分宣传，使得北京的历史文明走向世界，让世界上更多的国家，更多的人民认识，喜欢中华文明，传扬五千年的文明传统。
注释：
[1] http://baike.baidu.com/view/39422.htm?fr=ala0_1
[2] http://baike.baidu.com/view/39422.htm?fr=ala0_1
[3] 《北京历史文化名城保护规划》
参考文献：
【1】 欧子艳.论当前我国历史文化名城的保护与发展.陕西职业技术学院学报，2006（09）；
【2】 边宝莲　曹昌智. 历史文化名城的形态保护与文脉传承. Urban Studies，2009（11）；
【3】 孙英臣. 城镇化建设与历史文化遗产保护_访著名古城保护专家_同济大学教授阮仪三. 领导之友，2009（02）；
【4】 温宗勇. 保护发展和谐_北京历史文化名城工作回顾与展望. 北京规划建设，2009（01）；
【5】 罗来平. 关于历史文化名城保护与发展的两点经验之谈. 中国文物学会传统建筑园林委员会第十六届年会论文汇编，2006
【6】 乔牧 段全猛. 全球视角下的我国历史文化名城保护对策. 和谐城市规划——2007中国城市规划年会论文集，2007；
【7】 王屹. 历史文化名城保护析论. 面向2049年北京的文物保护及其现代化管理学术论文集，2000；
【8】 陆翔. 关于完善北京历史文化保护区公共政策的研究. 北京建筑工程学院学报，2007（06）；
【9】 http://www.bbtnews.com.cn/biz/channel/political21880.shtml
【10】 http://news.sina.com.cn/cl/2002-09-19/0154731900.html
【11】 http://www.chinaculture.org/gb/cn_news/2005-03/31/content_67589.htm
【12】 http://www.bjww.gov.cn/2005/8-19/125925.html