创新信访维稳机制 构建基层政府“安全阀”——以成都市成华区的

　　摘 要：当前，我国正处于经济社会转型时期,各种利益冲突和社会矛盾易发多发，信访维稳成为基层政府必须面对的现实问题。本文以成都市成华区创新基层信访维稳机制的探索为实证，从基层信访维稳的方法与途径创新进行研究，并提供经验借鉴与对策参考。

　　关键词：基层政府;信访维稳;机制创新

　　Abstract: China is in the economy and society transition period at present, all kinds of interest conflict and social contradiction are prone, letters of condolence become the reality problems the government must face. Taking the Chengdu City Chenghua District innovation base letters of condolence mechanism as an example, this paper researches on the grass-roots letters of condolence method and the way innovation, and provides the experience and countermeasures.

　　Key words: local government; letters of condolence; mechanism innovation

　　中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：2095-2104(2012)

　　“当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少。”特别是在产业结构快速转型、社会利益格局剧烈变化、政治体制不断应对新的挑战的当下，充斥在基层社会经济领域、政治领域和思想文化领域的矛盾极易演化成对抗性冲突，对抗程度增强、处置难度加大，成为影响基层社会和谐稳定和经济持续快速发展的突出问题。基层政府是上级政府决策的具体执行者和基层民众的直接服务者，处在社会矛盾交织的中心枢纽和社会矛盾调处的前沿阵地。因此，信访维稳成为基层政府在社会管理领域必须面对的现实问题。

　　成华区地处成都市中心城区，近年来经济社会发展在取得巨大进步的同时也面临着新的挑战，如人口老龄化加速、资源短缺状况凸显、流动人口服务管理压力增大、城乡居民就业和社保压力较大等，尤其当前，正值“大拆迁、大建设、大发展”的关键时期，各类矛盾突显、各种问题交织，信访维稳压力更为巨大。为此，成华区将继承传统与创新发展相结合，把信访工作放在党的群众工作的全局中去谋划，使信访工作与党的群众工作、政府的社会管理工作有机融为一体，全区上下形成了“上下联动、统筹兼顾、标本兼治、齐抓共管”的信访维稳工作大格局。

　　本课题从调查分析成华区创新基层信访维稳机制的实践探索着手，研究从根本上更好地防范、化解、减少社会矛盾与冲突的方法与途径，为基层政府探索构建社会“安全阀”提供经验借鉴与实证参考。

　　1. 加强基层政府信访维稳工作建设的主要实践

　　近年来，成华区坚持把“用群众工作统揽信访工作，切实改善民生、切实维护稳定”作为和谐社会建设头等大事，积极畅通信访渠道、依法规范信访秩序、切实解决群众合理诉求、妥善处理信访突出问题和群体性事件，全面加强信访维稳工作各项建设。

　　a 完善区级领导接访制度，畅通干群沟通平台。成华区建立了区委书记、区长带头接访，四大班子领导轮流接访、约访、带案下访，信访工作志愿者、律师参与，部门、街道全力化解矛盾，上下联动、齐抓共管的领导接访工作机制。区委、区政府在上项目、作决策、做工程时，逐一进行信访形势专题研判，全面开展社会稳定风险评估，做到有明显稳定风险的政策不出台、绝大多数群众不支持的项目不立项、劳民伤财的事情坚决不干，切实维护群众合法权益，让群众共享改革发展成果，从源头上把住了产生信访事项的关口。凡是省市交办案件和涉及重访、集访群众反映强烈的案件，坚持区级领导签批后交办相关责任单位限时办结。办理中，由区领导牵头，组织有关单位分析研判案情，拿出切实有效的解决方案。如村民反映农村征地拆迁过渡期超过12个月后的过渡费发放问题。该问题涉及四个涉农社区数十个村组的几千群众。区委主要领导及时召开专题会议进行了研究，部署了具体的处理措施，使该问题得到了彻底解决，群体矛盾得到了及时有效化解。

　　b 畅通群众诉求渠道，努力规范信访工作秩序。2011年3月，成华区在政府门户网站开设了群众信访投诉受理平台，在人民网了开设区委书记留言栏，街道、社区设立网上信访代理点，通过互联网公开受理和公开回复群众信访事项，群众足不出户就能反映信访问题。网络成为区政府排解民忧、改善民生的“连心桥”，更成为化解矛盾、促进和谐的“减压阀”。开设网络诉求渠道，使群众走访量大幅减少，2011年4-10月，群众来访量同比下降33.2%。现在基本形成了群众信访事项“大事不出区、中事不出街道、小事不出社区”，“进京到省市区上访，不如在家上网”的良好局面。截止2011年底，全区共办理网上信访案件203件，群众满意率达95%。

　　c 狠抓信访积案化解，着力解决信访突出问题。成华区严格落实领导包案制度，强化责任主体责任和信访部门协调、督导作用，促使基层各责任主体单位均能够按照一个案件、一名领导、一个方案、一套班子、一抓到底的“五个一”要求，定时限、定人员、定责任、限时化解历史积案。近3年来，共化解历史积案119件，有效防止和处置群体性事件103批次，用于积案化解、解决遗留问题的资金达亿元。

　　d 全方位加大投入力度，给予信访工作重点保障。成华区将区信访局纳入一线部门管理，在人、财、物方面给予重点保障，始终坚持选派拟提拔干部到区信访局任局长助理进行挂职锻炼和选派青年后备干部到区信访局进行工作锻炼制度，及时落实信访局工作人员岗位津贴，信访工作经费近三年每年以15%以上比例增长。为适应新形势的需要，在区信访局新设立了全额拨款事业单位“成华区群众工作服务中心”和“网络投诉受理科”，增加科级领导干部职数和事业人员编制。同时，严格落实信访工作逐级负责“一票否决制”，在评先评优工作中，组织、纪检部门都会征求信访局的意见，对不重视信访工作、不落实逐级负责制的单位和个人实行一票否决，取消评先评优资格，对领导干部及时进行调整，坚决树立正确的用人导向。

　　e 深入开展创先争优活动，加强信访干部队伍建设。围绕全面提升信访干部队伍“有效应对复杂局面、切实维护群众合法权益、推动工作重心下沉、立足岗位谋划全局当好参谋助手、不断完善信访工作体制机制”的“五种能力”，在全区信访系统深入开展创先争优活动，在各部门和街道接访、办信、督办、网络投诉受理工作岗位大力开展创“十佳接访能手”、“十佳办信能手”、“十佳办案能手”、“十佳信息能手”评先活动，切实加强信访干部队伍能力建设。

　　2. 推进基层政府信访维稳机制建设的创新探索

　　近年来，成华区在全面加强基层信访维稳基础工作的同时，着力推动“事要解决”，狠抓体制机制创新，建立健全了“有序、规范、管用”的《群众工作服务中心接访工作流程》、《群众工作服务中心四级调处工作制度》、《群众工作服务中心人员管理规定》、《群众工作服务中心限时办结制度》、《群众工作服务中心公开承诺制度》等13个工作机制，规范了接访、交办、督办、调解工作流程，切实维护了社会和谐稳定。

　　a 创建群众工作服务中心，打造一流为民服务平台。2010年，成华区按照设施一流、机制一流、服务一流、成效一流的要求，耗资近500万元打造了为民服务工作平台——“成华区群众工作服务中心”。该中心是成都市目前接访环境最好、功能设施最全，科技含量最高、功能最完善的群众工作服务中心。针对群众诉求比较集中的领域，中心设立了住房危改城改、农村土地征用、建设城管教育、人事社保民政、涉法涉诉监察等6个接访窗口，形成“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”的信访工作新机制。按照“统一登记、分类接谈、现场处理、四级调处”工作模式，使群众信访事项的提出、受理、办理、督办到回复等各个环节，都在中心指导下完成，形成紧密衔接、环环相扣的工作链条，实现了对群众合理诉求，无论是涉及一个部门还是多个部门，无论是案情简单还是成因复杂，都能够在中心接访大厅做到“件件有着落、案案有结果、事事有回音”。

　　b 创新《信访突出问题交办、警示、督办“三单”工作制度》，切实推动事要解决。在具体的信访事件处理中，成华区视排查出的矛盾纠纷、信访问题的轻重缓急程度，分别以《信访突出问题交办单》、《信访突出问题警示单》、《信访突出问题督办单》三单进行交办和督办,督促相关单位高度重视信访工作,落实领导包案机制,对群众的信访问题能解决的全力解决,不符合政策规定的也要及时做好回复和解释工作,努力达到“案结事了人息诉”目标，共同维护社会稳定。三单机制的实施，有效避免了个别单位在信访上的拖延，促进了各部门对群众工作的重视。自实施“三单”机制以来，相关单位从自身角度出发、转变观念、积极主动协调解决群众信访问题。2011年1-9月，全区信访总量、集体访、重复访、越级访、群体性事件在2010年大幅下降的基础上，又分别同比下降5.5%、10.6%、42.9%、33.3%、47.8%，并先后圆满解决了15起信访突出问题，有效化解信访难题的同时，密切了党群、干群关系，为我区经济社会发展创造了和谐稳定的环境。成华区的“三单”经验举措先后在全市、全省进行了交流推广;2011年10月，国家信访局在《情况交流》(国家信访局第31期)以《小“三单”大作为——成都市成华区实行“三单”推进信访问题解决》为题介绍了成华区信访工作的新思路、新举措、新经验，分送中央领导同志，并在全国信访系统进行了情况交流。

　　c 完善省、市、区联席会议工作机制，切实化解矛盾纠纷。成华区建立省、市、区三级信访联席会议工作机制，及时约请省、市信访局领导带案下访，针对群众扬言到省市集访的突出信访事项，进行省、市、区三级联合约访，切实将各类矛盾纠纷化解在区内，防止到省、市越级访和进京上访，全力维护社会稳定。

　　d 建立服务保障工作机制，强化信访围绕项目走理念。结合窗口单位为民服务创先争优活动，以“变上访为下访，变处置为预防，变稳控为疏导”的“三变”工作理念，坚持服务中心、服务基层、服务群众，以信访跟着项目走为重心，建立完善保障服务重大项目工作机制，加强协调指导、解决突出问题，有力地推动了全区重大项目的顺利实施;实行局领导分片对口联系街道工作机制，加强了指导和服务基层的力度。

　　e 用群众做群众工作，做好思想疏导理顺情绪。成华区通过竞聘、培训、考核、上岗方式，招聘了3名信访工作志愿者，在群众工作服务中心组建了信访工作志愿者队伍，其主要职责是为信访群众进行情绪缓和、思想疏导，同时督促相关责任主体单位及时解决群众合理诉求，以达到切实将信访群众稳定在区内，群众合理诉求得到及时解决的目的。

　　3. 成华实践给基层政府构建信访维稳“安全阀”的启示

　　成华区用群众工作统揽信访工作，化解了大量矛盾，维护了社会稳定，促进了经济更好更快发展;经济的快速发展也为改善民生、解决信访维稳问题提供了有力的保障，两者之间实现了良性互动。从成华区创新基层信访维稳工作及机制建设的实践中，我们可以得出以下几点启示：

　　a 必须深刻认识信访维稳问题存在的客观性，积极化解。信访问题将长期存在，它反映经济社会发展状况和发展过程中的差异性、不平衡性;它反映矛盾运动规律，在改革发展稳定大局中，旧的矛盾消除了，新的矛盾又会产生，在矛盾的化解与产生中推动社会发展进步;它反映价值规律，任何一次信访背后都有利益的搏弈，当前的信访利益搏弈不再是追求一般利益，而是在追求利益的最大化。信访问题的客观存在并且越来越复杂，是构建和谐社会的暗礁，必须要扫除，我们必须以创新的思维和理念去面对，不容回避。

　　b 必须深刻洞悉信访维稳问题的综合性，集中办理。当前信访问题大多牵涉面广、时间空间跨度大、涉及部门多，成因复杂。有效化解这些问题，需要综合运用政策、法律、经济、行政等各种手段和教育、协商、调解、听证、惩处等办法，把各相关部门和社会力量动员和组织起来，综合施治。成华区建立群众服务中心，变被动为主动、变劝访为服务、变“单打独斗”为“多家联手”，为来访群众提供“一站式”接待、“一条龙”服务，在完善各种行之有效的工作载体基础上，进一步强化领导干部轮流值班接待群众来访的工作机制，使之成为关注和改善民生、解决群众合法诉求、密切联系群众、听取群众意见、不断改进工作的有效途径，打造了信访工作的终点站。

　　c 必须深刻把握信访维稳工作的规律性，健全机制。信访工作是有规律可循的，把握规律，围绕规律辅以制度保障，可以确保信访工作在正确渠道健康运行。比如，初信初访是处访的关键，反应速度快，解决问题及时，信访问题完全可以得到妥善解决。成华区的 “三单”工作机制，防止了问题复杂化和矛盾上交，很好把握了信访工作规律。

　　d 必须深刻理解信访维稳工作的科学性，以人为本。信访工作一边关系着党和政府的形象，一边关系着群众的利益，是弥补社会制度缺陷、平衡各种利益关系的特殊渠道。坚持以人为本，解决群众合理诉求，维护社会和谐稳定是它最基本的价值定位，整个信访过程是科学应对、科学判断、科学解决的过程。成华区建立的信访工作大格局，把群众利益放在首位，体现了信访工作内在的科学性。

　　e 必须健全群众利益诉求表达机制，畅通渠道。在基层，要采取多层面、多途径、多形式畅通群众利益诉求渠道，了解群众需求，解决群众困难。首先要畅通信访渠道，真正发挥“第一关口”了解社情民意，教育疏导群众的作用。其次要加强党政领导直接了解社情民意的通道建设，充分利用互联网、热线电话、领导接访日等民意反馈通道，为老百姓搭起民意表达、社会监督和对话协商的平台。

　　f 必须高度重视和夯实基层基础工作，固本强基。绝大多数信访问题发生在基层，又大都是通过基层可以得到解决的。成华的实践表明，必须牢固树立固本强基的理念，做到重心下移、关口前移，及时化解矛盾，就地解决问题;必须不断创新思路和方法，认真研究新时期人民内部矛盾的新情况、新特点，用改革的精神和创新的办法，努力破解信访难题，探索工作规律，不断提高新时期信访维稳工作的管理和应对水平。