低碳城市建设管理的路径选择初探论文

程述

摘要：为了应对气候变化和全球变暖，以降低人类生产和生活活动的碳足迹为目标的低碳发展模式得到各方重视。在我国快速城市化和工业化的背景下，发展低碳城市是实现低碳发展和可持续发展的必经之路。本文城市管理论文从低碳城市概念发展的脉络入手，结合国内外低碳城市的实践和我国的发展特点，提出了低碳城市的建设思路，提出了基于城市历史传承和社会经济发展特点的政府、市场、公民三方协作互动模型。

冰川融化、海平面上升、生态系统退化、自然灾害频发等大量事实表明，全球气候变暖的后果将触及粮食、水资源、能源、生态以及公共安全，甚至直接威胁到人类的生存和发展。在气候变暖已经成为全人类威胁的今天，我们正在没有选择的走向“低碳经济”。城市管理低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步。

2009年12月，世界各国将在丹麦哥本哈根举行新一轮气候谈判，并将签署对应对全球气候变暖具有里程碑意义的《哥本哈根议定书》。之后不久，国务院总理温家宝专门主持国务院常务会议，部署中国应对气候变化工作。会议明确提出中国要把应对气候变化纳入国民经济和社会发展规划，积极开展低碳经济试点示范，培育以低碳排放为特征的新的经济增长点。中国的国家创新型城市，有责任也有必要尽快采取行动，城市管理实现向低碳发展模式的历史性转型，积极发展低碳经济，建成低碳城市，真正做到科学发展和可持续发展。

1 “低碳经济”提出的背景

发展低碳经济是一场涉及生产模式、生活方式、加之观念和国家权益的全球性革命。“低碳经济”提出的大背景包括：

（1）全球气候变暖对人类生存和发展的严峻挑战。随着全球人口和经济规模的不断增长，能源使用带来的环境问题及其诱因不断地为人们所认识，不止是烟雾、光化学烟雾和酸雨等的危害，大气中二氧化碳（CO2）浓度升高带来的全球气候变化业已被确认为不争的事实。由于人为排放的二氧化碳等温室气体，引起了全球气候变暖，反过来又影响到人类自身的生存和发展。降低碳排放强度就成为保护我们共同的地球的客观需要。

（2）过多过滥、粗放式地使用资源，单位能耗与单位资源耗量过高，资源枯竭进一步加深。从世界能源储量看，化石能源还可以开采利用较长时间。如在现有技术经济水平和开采强度下，煤炭可以用200多年，石油可以用40多年；海水中的氢能则是取之不尽用之不竭的未来资源。尽管如此，我们也应看到，人类使用化石能源的经济成本越来越高，技术要求越来越强。因此，发达国家把应对气候变化的重点放在节能、开发利用可再生能源、电动汽车等领域的技术开发上，正是出于对能源资源可持续利用的考虑。研究开发第三代核电技术、节能技术、太阳能风能等可再生能源的开发利用技术、氢能技术、电动汽车等，成为发达国家加大投入的领域。

（3）发达国家迈过了以使用高碳能源为主要动力的发展阶段。换句话说，保持发达国家现有福利水平，可以不依赖高碳能源，特别是煤炭的生产和消费了。从工业化进程看，英国、美国等国家在20世纪就完成了工业化和城市化的历史任务，或者说走过了大量消耗煤炭、石油等化石能源的发展阶段。这些国家在后工业化阶段，生产的目的主要是满足人们的生活需求，除小汽车需要消费油品外，吃饭、住房等可以不依赖高碳能源的生产和消费。在上述背景下，“碳足迹”、“低碳经济”、“低碳技术”、“低碳发展”、“低碳生活方式”、“低碳社会”、“低碳城市”、“低碳世界”等一系列新概念、新政策应运而生。而能源与经济以至价值观实行大变革的结果，可能将为逐步迈向生态文明走出一条新路，即摈弃20世纪的传统增长模式，直接应用新世纪的创新技术与创新机制，通过低碳经济模式与低碳生活方式，实现社会可持续发展。

2 建设低碳城市

2.1 低碳城市

所谓低碳城市，就是指以低碳经济为发展模式及方向、市民以低碳生活为理念和行为特征、政府公务管理层以低碳社会为建设标本和蓝图的城市。在经济高速发展的前提下，城市保持能源消耗和二氧化碳排放处于低水平。

低碳城市这一名词的出现，源自全球气候变化给人类经济文化生活带来的极大影响。随着全社会对气候变化带来的不良影响以及能源资源的日益枯竭的渐趋重视，各国呼吁减少二氧化碳的排放量以及能源资源的节约集约利用成为当今城市发展的主流方向。

7月23日，在京举办的“气候变化与低碳经济发展媒体高峰论坛”呼吁，关注以低碳城市、低碳社区和低碳乡村为基础的社会发展，以节能减排的低碳技术、低碳金融等为特色的经济发展，鼓励企业向着生态产业、创意产业等低碳产业的转型，将碳减排的压力转化为可持续发展的动力，提高企业竞争力。

实际上，我国自2008年初，原国家建设部与世界自然基金会在我国以保定和上海两市为试点联合推出“中国低碳城市发展项目”以后，“低碳城市”便迅速“蹿红”，成为我国城市自“花园城市”、“人文城市”、“魅力城市”、“最具竞争力城市”……之后的最热目标。

2.2 我国建设低碳城市的必要性

目前我国仍然处在城镇化和工业化的高速推进时期，城镇化率年均提高约为1%。有数据显示，从1978年到2005年，我国城市总数从193个增加到661个。到2008年年末，中国城镇化水平达45.68%，预计到2050年会提高到75%左右。在城镇化的道路中，自然资源短缺已经成为城市发展的瓶颈，生态环境问题对城乡居民的生活质量构成了现实威胁。

在快速城市化的过程中，我们消耗了大量的能源。以2006年为例，中国GDP占世界总量的5.5%左右，但钢材消耗大约占世界的30%，水泥消耗大约占世界的54%，煤炭消耗占世界的34%，世界上没有哪一个国家能为中国生产这么多钢材、水泥和煤炭。

低碳发展是中国在城市化进程中控制温室气体排放的必然选择；有效利用能源是低碳城市建设的核心内容；制定实施中国城市的低碳发展战略，加强城市公共治理力度，促进城市可持续发展，是低碳城市建设的发展方向。这就要求城市进行科学的城市规划，高效利用土地和能源，实现工业布局低碳化、循环化，构建绿色交通体系，发展绿色建筑，倡导绿色消费，尽快建立量化的低碳城市评价指标体系，指导低碳城市发展。

3 建设低碳城市的思路

建设低碳城市就必须发展以低碳经济为社会的发展模式及方向，就需要改变以往的粗狂的经济发展模式；同时，生活在建设低碳城市过程中的市民需要改变铺张、浪费的生活习惯，形成以低碳生活为理念和行为特征的生活方式；当然，作为城市的管理部门的政府职能机构就更有义务和责任做好低碳城市的规划、建设、管理工作。

3.1 创建低碳机动化城市交通模式

首先是要创建低碳机动化城市交通模式。当前我国私家车以每年20%以上的速度递增，交通能耗和温室气体排放快速增长。根据国际经验，私家车依赖型的出行习惯一旦形成，不仅再改变的代价极其巨大，而且还会引发城市的低密度蔓延。

创建低碳机动化城市交通模式，首先应推行城际轨道交通为主、高速公路为辅的交通模式。从能耗方面来看，火车每吨公里的能耗只有118千卡，大货车是696千卡，中小卡车（家用）达2298千卡。也就是说，同等货物通过铁路运输的碳排放仅为高速公路的5%至20%，而且单位运输用地可节约20至30倍。

其次，在城市交通方面应下决心保留和扩展自行车道和步行道，大力发展包括地铁、快速交通、公交专用道、普通公交等，抢在大多数市民私家车出行习惯形成之前，以“快、准、廉、优”为目标来优化公交出行方式，减少交通的碳排放和城市空气污染。最后，由于我国的城市都属于“紧凑型”城市，比较适宜推行的是快速公交系统和交通导向开发模式。

3.2 积极倡导绿色建筑和建筑节能

要建设低碳城市，其次还要积极倡导绿色建筑和建筑节能。

发达国家的实测数据表明，随着人们生活水平的提高，建筑能耗将达全社会总能耗的40%（我国目前为27%），是二氧化碳最大的排放项目。我国正在经历快速的城镇化，今后30年内将新建400亿平方米的新建筑，城市建成区面积还将翻番。我们应该抓住这个机遇期，推行绿色建筑和建筑节能，将建筑发展模式真正推向低碳化。

首先，要对北方地区推行供热计量改革。预计此项改革可减少该地区建筑碳排放1/3左右。其次，对新建建筑一律实行强制推广节能标准，对未达标准的不予验收和准许上市销售。再次，是推行以奖代拨式的财政补贴，限期对耗能大的公共建筑进行改造。

与此同时，还应建立国家财政补贴制度，直接补助节能达60%以上的高等级绿色建筑、鼓励在建筑中大量应用可再生能源和促进既有建筑绿色化改造，仅此几项建筑节能措施就可以在2020年前减排二氧化碳6亿吨（这相当于英国的总排放量）。

同时，据住房和城乡建设部政策研究中心课题组详细介绍，目前我国建筑节能严峻现状的症结除了全社会对于建筑节能重要性的认识严重不足、建筑节能的相关科学研究、产品开发还不够充分等原因之外，政府对于建筑节能的市场失灵部分管理不力，缺乏经济激励政策，没有形成建筑节能的市场机制和政策环境也是非常重要的原因。

为此，当前国家应当更多地增加在建筑节能经济激励政策方面的资金投入，完善建筑节能的必要规制设立、基础研发体系、开通资金筹措渠道等。

3.3 推广低冲击开发模式

低碳城市的建设离不开低冲击开发模式的推广。

据了解，低冲击开发模式是上世纪九十年代末期由美国推出的一个概念，其初始原理是通过分散的、小规模的源头控制机制和设计技术，来达到对暴雨所产生的径流和污染的控制，从而使开发区域尽量接近于开发前的自然水文循环状态。这是一种以生态系统为基础，从径流源头开始的暴雨管理方法。

低冲击开发模式的主要含义是，让城市与大自然共生，其主要策略是城市建设之后不影响原有自然环境的地表径流量。其具体要求包括：城市建成区至少要有50%的面积为可渗水面积；建筑、小区、街道直至整个城市都有雨水收集储存系统；它们之间连接为反传统的“不连通状态”；所有河渠不实行“三面光”，以沟通地表水与地下水之通道等等。而且，此概念可延伸到不影响基本的地形构造，不影响碳汇林容积量，不影响城市的文脉及其周边的环境等。

如果能做到以上这些，城市可以实现人工系统与自然生态实现互惠共生，这不仅能节约城市基础设施投资，而且能大量减少能源消耗和碳排放。这就要求城市规划方式从过去的重空间物质规划转向物质与生态协调共轭的规划。

3.4 应当规划建设生态城市

当前，我国正处在快速城镇化过程中，具备大规模建设生态城市的“后发优势”。发达国家的城市化进程已经完成，失去了此项优势。城市化结果是刚性的，对处于扩张停滞状态的大城市而言，大规模地进行重新建设，其经济和生态成本都将十分高昂。在现阶段，如果在我国建立一个生态示范城市，那将有几百个甚至上千个城镇可以仿照学习。而如果在欧盟、美国等发达国家进行同样的投资，可能只有10多个城市能仿照。整个示范推广建设过程所带来的二氧化碳的减排效率，在中国和在发达国家的差距是巨大的。

建设低碳城市须改变城市园林绿化的方式，充分利用城市绿化来达到增加碳汇、吸附污染物、减少热岛效应、为建筑和行人遮阳等节能减排的效果。

在低碳城市建设的实践过程中，我们还必须推行绿色城市基础设施，在交通、供水、供热、污水和垃圾处理诸方面采用节能减排新技术和经济激励政策，如直接将污水处理费返回污水处理厂与实际COD削减成效挂钩的办法，促进企业采用节能新技术。

4 低碳城市治理模式和制度设计的基本原则

低碳城市发展需要建设相应的治理模式和配套制度。基本原则可以用图1说明。其中包含三个参与主体：政府、市场和公民。政府治理的最新发展摒弃了政府作为解决公共问题的单一主体的认识，转而强调政府、市场和公民之间形成的三角型的关系，即政府需要依靠市场机制以及公民社会的合作来共同解决公共问题。这样的治理架构可以动员更多的资源，争取更多的支持。新的三方合作治理架构适用于低碳城市的治理模式。三方共同为低碳城市目标而努力，这种努力既来自于各方主体本身的功能调整，也来自于各个主体之间相互作用的调整。

图1 低碳城市治理和制度设计框架

4.1 低碳城市是政府、公民、市场共同协作的新的发展模式

低碳城市既不同于自由市场经济模式，也不同于政府高度掌控的环境治理模式,而是一种政府同市场，同公众三方共同参与、相互作用、相互影响的发展模式。首先，政府在低碳城市的建设中起到领导、指导、引导的作用。在考虑城市现状的基础上，政府需要制定低碳发展的目标，从而展开相应的城市规划，并同本地的企业和公众合作,同上级政府、其它城市合作，甚至同国外相关机构和政府部门建立多方合作，顺利执行并监管低碳城市的建设。其次，低碳城市的发展离不开市场的形成和良好运行。低碳产业和与其相关的环保产业形成了低碳城市新的经济增长点。如何将现有的市场体系引导到低碳方向，完成产业节能技术的升级、减排能力的提升，形成低碳技术开发的大环境，并积极开发低碳产品，积极引导低碳的消费，在市场的运作机制中嵌入低碳因素，是建立低碳城市不可或缺的方面。第三，低碳城市的核心和可持续的动力是拥有低碳理念的城市居民。进行低碳消费引导、低碳理念教育和低碳生活宣传是提升公民低碳意识的基本手段，也是未来建立低碳决策的全民参与、以及设立低碳的全民监测体系的基础。

三方之间的互动也是低碳城市建设治理模式中的重要组成部分。作为政府，有责任与义务规划低碳相关的产业结构，不仅为提倡发展的企业提供技术支持，还要为企业创造相关的低碳融资环境；对于公民而言，政府的教育和宣传是他们了解低碳概念的主要渠道，宣传力度和内容直接影响到当代和后一代的公民在低碳城市建设上的兴趣与动力。而在企业和公民之间，建立良好的低碳市场需求与产品导向，是低碳城市治理模式依托市场机制发挥作用的重要场所。

4.2 低碳治理的城市管理制度设计是低碳城市发展的核心

低碳城市是城市化过程中的必经阶段，是新的规划、实施和监管制度的确立过程。同新自由主义思潮与后现代主义不同，低碳城市的发展理念注重政府的综合主导力量。政府的主导力量主要体现在低碳治理的制度设计方面。

以清洁发展机制(CDM)为例可以看出良好的制度设计的重要性。为了解决发展中国家和发达国家之间的减排义务与责任的纠纷，《京都议定书》设定了CDM这个灵活的协议履行机制。CDM允许附件1国家与非附件1国家合作进行二氧化碳减排项目，并取得双赢的效果：附件1国家可以将项目的减排计算到他们承诺的减排数量中，而非附件1国家则可以从附件1国家中获得部分项目资金和先进技术。CDM“资金+技术”换取“温室气体排放权”的机制试图解决科学研究的市场失灵问题和全球减排的公平与效率的问题，是低碳发展中的良好制度创新。截至2008年10月24日，全球共有近4200个CDM项目处于项目开发和实施的不同阶段。这些项目如能顺利注册、实施成功，则预计到2012年将累计产生29亿t的核证减排量(CERs)，将有超过200亿美元的资金流入发展中国家，用于支持发展中国家的可持续发展。在已签发的CERs中，中国的签发量为0.75亿t二氧化碳当量，可为国家直接带来超过5亿美元的可持续发展资金。

4.3 低碳城市管理的发展强调历史传承性

高速工业化过程中的中国在低碳城市发展过程中具有独特的政策考量。英国、日本等国家的实践表明，他们将交通问题以及住宅能耗问题作为低碳城市需要解决的主要问题，而产业结构升级、产业能耗降低等应当是中国低碳城市发展的重要组成部分。

我国城市众多，城市特点各不相同,文化传承和历史积淀也有所区别。而城市发展模式和治理制度的设计必须结合本地区的制度、经济、文化、历史、价值现状。这就要求地方政府在进行低碳城市制度设计时必须考虑本地的区位特点和当地产业结构特点。我国低碳城市发展的规划实践需要结合我国城市规划发展的现状和快速城市化和工业化的步伐,探讨新的制度保障理论框架。

5 论文结论

推行低碳理念，发展低碳经济，建设低碳城市，把低碳理念融入城市管理经济发展、城市建设和人民生活之中，有助于带动产业升级,提高资源利用，控制环境恶化，缓解生态压力，建设资源节约型、环境友好型社会，促进人与自然的和谐发展。低碳城市是我国城市化必须经历的一个过程，是决定中长期经济发展和社会发展成效的重要因素。中国的低碳城市建设不是后工业化的低碳发展，不能以牺牲经济发展为代价。相反，低碳城市的发展必须要同经济发展相结合，做到平衡发展。因此，我国发展低碳城市管理需要重视和发挥地方政府，特别是城市政府的作用，在综合考虑城市自然资源禀赋和社会经济发展特点的基础上,进行融合低碳理念的规划，建立多方合作的治理机制，重视和发挥市场和企业的作用，并重视低碳理念的普及和教育，通过居民消费理念的改变推动城市的社会低碳化。而通过产业技术升级辅导、产业结构调整、以及对低碳产业的鼓励，带动低碳经济的发展。建立合理的低碳城市制度是对公共治理理论和实践的又一有力拓展；是顺应工业文明向生态文明转变的必然选择；是坚持以人为本、执政为民宗旨的具体体现；是推进经济结构调整、转变发展方式的必由之路。

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