水资源管理之加大执法力度——以新水污染防治法为例

　　摘要：本文以2008年新修订通过的《中华人民共和国水污染防治法》为例，通过新法中体现出的加大执法力度这一小的创新点，首先介绍了水污染防治法的产生及其发展背景，重点对新法中的创新之处“明确法律责任，加大处罚力度”进行具体分析，提出笔者对于新水法的想法和建议，从法律层面上说明国家在水资源管理中所做出的改革以及新法中的不足。
　　
　　关键词：水资源管理、水污染防治法、处罚力度
　　
　　水资源管理是各个部门共同协调决定治理的一个过程，目前我国对水资源的研究，无论是现状调研还是科技研发都已经达到了一个比较高的水平，然而近年来大型水污染事件却频频发生，面对日益严峻的水污染问题，笔者认为，更应该从法律法规角度将自然资源管理规范化，明确化，制度化，以法律的强制力使得管理更加有效。本文以2008年新修订通过的《中华人民共和国水污染防治法》为例，通过新法中体现出的加大执法力度这一小的创新点，从法律层面上说明国家在水资源管理中所做出的改革以及新法中的不足。
　　1．水污染防治法的产生及其发展背景
　　2008年2月28日，中国人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过了《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称新法）。新法有针对性地增加了水污染控制措施，透出许多防治水污染的新思维。纵观新法在中国的产生与发展，主要经历了以下过程。
　　1979年，中国第一部环境保护法诞生，里面就有关于水环境保护和水污染防治的内容。1984年5月，六届全国人大常委会第五次会议审议通过了《中华人民共和国水污染防治法》。1984年颁布的水污染防治法共七章四十六条，对水污染防治作出了一系列强制性的规定。至此，我国第一部专门防治水污染的单行法律正式出台。
　　此后，1989年7月，国务院又发布了水污染防治法的“实施细则”。并于1996年5月对水污染防治法进行了修订。2000年国务院又对“实施细则”进行了修改，对控制和减轻水污染、保护生态环境和人民生命健康，促进我国经济社会的可持续发展发挥了积极的作用。
　　除水污染防治法外，我国也相应地制定了一系列标准，以形成较完整的水污染防治法律体系，其中包括《污水综合排放标准》、《饮用水卫生标准》等，同时一些地方政府针对特定流域的防治条例也相继出台，对我国水污染防治法形成了积极的作用。
　　然而随着我国经济的持续快速增长，水污染排放一直未得到有效地控制。尤其是近几年来重大水污染事件地不断发生，使得人们开始思考从修订水污染防治法这一法律层次上解决水污染问题。
　　2008年2月28日，中华人民共和国主席胡锦涛签署发的布令称：“《中华人民共和国水污染防治法》已由中国人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议于2008年2月28日修订通过，现将修订后的《中华人民共和国水污染防治法》公布，自2008年6月1日起施行。”此次新法的修订透露出了强烈的信息：明确法律责任，加大处罚力度。尤其在加大对违法行为的处罚力度方面取得了重大突破。
　　2．水污染防治法在处罚力度上的具体调整
　　新法在明确法律责任，加大处罚力度方面主要体现在五个方面：加大处罚力度，提高罚款幅度；增加了处罚的行为种类，减少认定违法行为的难度；处罚方式趋于多样化，赋予环保部门更多处罚权；加入个人处罚，扩大处罚对象；强调应急预案，明确罚款数额。以下，笔者将对处罚力度的调整作详细的说明。
　　2．1加大处罚力度，提高罚款幅度
　　原水污染防治法中涉及罚款的条款显示罚款的钱数普遍较低，修订后新法进一步明确规定罚款数额，大幅提高了罚款额度，比起先前由实施细则规定幅度，更具有严肃性。新法提高了罚款的绝对数额，罚款50万元的规定有六条，100万元一条。并且取消某些行为的罚款上限，对水污染事故的罚款，造成的损失越大，罚款数额越高，上不封顶。另外，法律条款中采用了倍数、比例的计算罚款的方法，如第73条，不正常使用水污染物处理设施，或者擅自拆除、闲置处理设施的，由环保部门处应缴纳排污费数额1至3倍的罚款。又如如依第83条，造成一般或者较大水污染事故的，按直接损失的20％计算罚款；造成重大或者特大事故的，按直接损失的30％计算罚款。这使得处罚更具有现实意义。在违法时间长短方面，罚款也会不同。如依第74条，排污超标或者超总量排污的，由环保部门处其违规排放期间应缴纳排污费数额2至5倍的罚款。不难看出，企业违法排污的时间越长，不仅其应缴排污费数额越大，其应受罚款额度也越高。2
　　罚款是法律法规最经常使用的行政处罚手段，如果罚款数额过低则容易使违法成本低，从而纵容某些企业单位知法犯法的行为，这一方面是对法律的权威性和严肃性的挑衅，另一方面法律的实施效果也会打折扣。新法中大幅度提高了罚款幅度，可以有效地解决违法成本低这一问题，也表明了政府对于治理水污染的态度和决心。
　　2．2增加处罚的行为种类，减少认定违法行为的难度
　　违法行为的认定是依法处罚的基础，新法较之前，特别增加了处罚的行为种类。如第72条增设三种违法行为：未安装自动监测设备的，未与环保部门联网并保证监测设备正常运行的，未进行自我监测并保存原始监测记录的。第74条增设了二种违法行为：排污超过标准，排污超过总量指标的。第75条增设了一种违法行为，私设暗管。第78条增设了一种违法行为：建设不符合国家产业政策的小型重污染项目的。第82条增设了二种违法行为：不按照规定制定水污染事故的应急方案的，事故发生后未及时启动事故应急方案并采取应急措施的。这些违法行为的补充进一步完善了水污染防治法，减少环保人员的认定难度，同时也使得执法机关进一步认定违法行为，做到有法可依。
　　2．3加入个人处罚，扩大处罚对象
　　新法规定了三类处罚对象，分别是：发现违法行为不查处或者接到举报后不予查处等行政不作为的环保监管人员、排污单位和排污单位内的直接责任人员。特别是对违法排污单位，新法规定不仅要处罚该单位，还要处罚该单位直接责任人，这就是所谓“双罚制”。如第83条规定，由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；对造成重大或者特大水污染事故的，可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款。
　　不论是企业单位还是个人，明确了处罚对象即明确了收费对象，政策将更加准确可行。同时，环保部门从此有权对企业内部的责任者个人处以罚款，这是值得注意的特殊之处。环境问题一直被视为是一个公共问题，受损害的一方往往是集体，作出赔偿的一方也往往是集体，此次加入了对个人的罚款，有明确权利与义务的偏向。
　　2．4处罚方式趋于多样化，赋予环保部门更多处罚权
　　新法增加了很多新的处罚方式，根据环保监管实际，赋予了环保部门对某些特殊违法行为的处罚决定权，强化了环保部门的执法手段，由将责令限期治理、停产整顿等行政强制权赋予了环保部门，并且加大了行政处罚力度，根据不同违法行为，规定了责令改正、责令停止违法行为、罚款、责令停产停业、责令关闭等措施，并可要求对相关责任人员依法给予处分。这一系列的改变都透露出一个讯号，环保部门的权利在慢慢扩大，今后在环境问题的治理方面环保部门将比过去拥有更多的发言权。
　　2．5强调应急预案，明确罚款数额
　　新增水污染事故处置，进一步强调了做好应急预案工作。第六十六条、六十七条、六十八条分别要求政府和有关部门、可能发生水污染事故的企事业单位、生产、储藏危险化学品的企事业单位要制定应急预案，采取措施，防止可能出现的水污染事故。发生事故时,要立即启动应急措施,并及时上报。同时，第八十二条还指出，要对不按照规定制定水污染事故的应急方案的和水污染事故发生后，未及时启动水污染事故的应急方案，采取有关应急措施的企业事业单位处以二万元以上十万元以下的罚款。直接用罚款的方式明确了应急预案的重要性。
　　但是应急预案只有在灾难发生之后才能在短期取得及时应对的效果，强调应急预案的完善更像是末端处理工作，从长远来看，环保工作更应当从控制污染的源头抓起，重视全过程，而不仅只是强调是否有完善的应急预案。
　　3．想法和建议
　　新法中透露出的众多新概念和新思维令人欣喜不已，这说明国家已经在水污染防治上下定的决心。除了对新法中所体现出来的关于明确法律责任，加大处罚力度的具体条款的认识外，笔者对于整个《水污染防治法》还有以下三点想法和建议。
　　第一，将以日计罚作为未来的处罚方式。在新法修订过程中许多学者提出了“以日计罚”的概念，即对于连续性违法每持续一天，或者其他违法行为每重复发生一次，均视为一个单独的违法行为，并规定对其实施按日或者按次连续处罚。3。当然这必需依赖于完善的按日连续监测管理制度，并科学计算出每日的处罚额，但从执法效果来看，无疑是最具震慑力的处罚方式。
　　第二，公众参与形式单一。新水法中对公众参与的规定依然形式单一，缺乏群众基础，公众态度漠然，使水污染防治工作的社会监督失去作用，更一定程度上导致了执法部门对水污染事件反应迟钝，不能及时做出处理，同时也易造成执法过程不透明，执法混乱等，行政执法的法律效果和社会效果都会受到削弱。
　　第三，新法执法手段比较单一，没有明确奖励机制的内容和方式。公众对水污染行为漠然很大程度上在于公众是弱势群体，且监督检举得不到任何补偿，还容易受到打击报复。也因为污染行为得不到及时揭露治理，违法企业易存在侥幸心理，更加剧了污染行为。从而纵容了一些水污染者和水资源破坏者的肆意妄为。笔者认为应当推行举报有奖制度，充分调动公众的积极性，将污染水环境行为置于公众的监督之下，及时纠正违法行为并震慑潜在的违法分子。另外借助举报，相关执法单位也能节省一笔监督管理费用，减少国家在防治水污染方面的支出。
　　第四，“新法”赋予了环保部门更多的权利，也对环保部门的工作提出更高的要求。处罚力度加大，监测能力也需要随之增加，现阶段我国的部分环境监察机构硬件设施并不完善将是不小的挑战。同时，水污染防治工作需要具有专业素质的人员，环境的监测工作覆盖范围之广，需要管理人员具备的专业知识之复杂，不是每个省市县都具备了多类型人才，进一步加强环保部门的能力建设，也是贯彻落实好新法的基础。
　　
　　可以说，新法给水污染治理领域带来新变化。在我们倚重法律推进中国水污染治理进程的同时也必须清楚地认识到，破解中国水污染困局需要社会各界的积极参与，需要通过改变经济增长方式等经济领域的重大变革。这是一项涉及领域广泛，影响深远的工作，必将持续很长一段时期。但是我们有理由并且坚定地相信，中国的水污染问题终会有解决的一天的。