“省直管县”财政体制模式初探
作者： 来源： 日期：2014-09-25 19:10人气：
摘要：省直管县财政体制改革是当前政府行政管理体制改革向前推进的第一步。本文对省直管县财政体制的成因、需要解决的问题、国内四种实践的模式进行了分析，并提出了省直管县财政体制模式的思考。
关键词：省直管县 财政体制 模式
文件《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中明确提出要推进省直接管理县（市）财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点。“省直管县”财政体制改革的问题是我国财政体制改革的继续和深化，也是我国政治、经济和社会形势发展的客观要求。
一、 省直管县财政体制的成因
市管县体制在一定历史条件下，促进了我国经济社会的向前发展。随着改革开放和我国经济的进步，它存在的问题越来越严重，实行省直管县财政体制是目前较好的选择。市管县体制的主要问题如下:
(一)不利于县域经济的发展
在市管县体制下,由于市级政府对县级政府的干涉过多,县级政府在县域经济发展中的主导作用得不到真正的发挥,城乡资源不能依据市场原则进行配置,进一步侵害了县及农村的利益,不利于县域经济的发展。
(二)行政管理层次过多
1982年推行市管县体制后,我国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主。财政层级与政府层级是对应的,层级过多影响了政府间信息的沟通,中央下放的权力也很容易被中间环节截留。这种管理体制不利于调动市县和基层政府的积极性和创造性,影响政府管理效能的最大发挥。
(三)城乡利益分配失衡
我国的市管县体制,客观上扩大了各管县市的行政“地盘”,管县的市往往借助自己手中的权力,随意集中所管县的财力,侵占农民土地,向外扩张,不仅造成大量土地资源的浪费,还严重侵害了农民的利益,致使城乡利益分配不均衡,诱发了市县之间的矛盾和利益冲突。
二、省直管县财政体制需解决的主要问题
从长远来看,推行省直管县财政体制改革,首先应当按照财权与事权相匹配的要求,在准确界定市、县事权的基础上,逐步实行市县分治,并逐渐恢复市、县的本来属性,使它们之间不再具有行政隶属关系,而各自独立地管理本辖区范围内的公共事务。
其次,实行省直管县财政体制后,市财政主要承担市区和郊区公共产品的供给责任,县财政主要承担本行政区域内的公共产品的保障职责。如果改革仅仅停留在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度和年终结算的层面,而在公共产品保障的制度层面没有突破,那么,就很难真正发挥省直管县财政体制的作用。
第三,实行省直管县财政体制改革,涉及到省级财政的管理幅度问题,因而必然触及到行政区划体制的改革。按照管理幅度理论，一般以30个左右为宜,但我国有25个省区已经超过了这一管理幅度。
第四,实行省直管县财政体制后,如果配套改革跟不上,就容易诱发一些新的矛盾,导致省辖市对直管县市的支持力度减弱。
这些问题不得到相应解决，省直管县财政体制的顺利实施就会遇阻。
三、 省直管县财政体制四种模式
海南、浙江、山东、辽宁等省从壮大县域经济、缓解县乡财政困难、降低行政成本、推动制度创新出发已经启动了“省直管县”财政体制改革试点，产生四种不同的模式：1以直辖市以及海南省为代表的行政管理型，没有地级市这一中间环节，财政体制自然是省直管县；2以浙江等省为代表的全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，实行省对县直接管理；3以辽宁等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理；4以山东等省为代表实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍然以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管。
这些尝试在具体制度设计上有很多创新之处，在规范省市县间财政分配关系、调动各级发展积极性、提高行政管理效率方面取得了一定的效果。
四、省直管县财政体制模式选择
（一）省直管县财政体制影响因素
依据管理幅度原理，决定“省直管县”改革能否真正有效执行的关键有二个因素:(1)实施主体省级财政的统筹能力和调控能力、县级经济发展能力。省级财政的统筹能力和调控能力越强，实施省直管县财政体制的数量应该越多，将更有利于省级区域经济的整体提高；县级经济发展能力越强，越适宜采用省直管，在省级的宏观指导和财政支持下，县域经济将得到更大更快的发展。（2）空间地理通讯的因素。下级单位所在地的集中程度及交通和信息传递情况越优越，越容易实施直管；反之，则实行市管。
（二）省直管县财政体制模式选择
在省级财政能力范围之内，距离省府较近的区域，更适宜采用浙江模式—全面管理型。距离省府较远的区域，仍然采用市直管模式。而离省府中等距离区域，比较适合采用山东模式--省市共管型。离省府越近，省财政实施主体的管理意图、政策意向和监督监管也越容易贯彻，越能体现省直管的优越性；离省府越远，鞭长莫及，如强行省直管，肯定会产生“管理真空”，直至阻碍区域经济的发展。中等距离的区域，即要发挥市级管理的积极性，又要使县级财政得到实在及时的补贴和支持，因此适宜用共财政共管的模式。
结言：省直管理财政体制不可能一掷而就，只能针对不同区域不同状况，实行不同的模式。在一定时期内甚至在未来较长时期内，各种模式共存共生，共同促进我国经济的向前发展。
关键词：省直管县 财政体制 模式
文件《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中明确提出要推进省直接管理县（市）财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点。“省直管县”财政体制改革的问题是我国财政体制改革的继续和深化，也是我国政治、经济和社会形势发展的客观要求。
一、 省直管县财政体制的成因
市管县体制在一定历史条件下，促进了我国经济社会的向前发展。随着改革开放和我国经济的进步，它存在的问题越来越严重，实行省直管县财政体制是目前较好的选择。市管县体制的主要问题如下:
(一)不利于县域经济的发展
在市管县体制下,由于市级政府对县级政府的干涉过多,县级政府在县域经济发展中的主导作用得不到真正的发挥,城乡资源不能依据市场原则进行配置,进一步侵害了县及农村的利益,不利于县域经济的发展。
(二)行政管理层次过多
1982年推行市管县体制后,我国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主。财政层级与政府层级是对应的,层级过多影响了政府间信息的沟通,中央下放的权力也很容易被中间环节截留。这种管理体制不利于调动市县和基层政府的积极性和创造性,影响政府管理效能的最大发挥。
(三)城乡利益分配失衡
我国的市管县体制,客观上扩大了各管县市的行政“地盘”,管县的市往往借助自己手中的权力,随意集中所管县的财力,侵占农民土地,向外扩张,不仅造成大量土地资源的浪费,还严重侵害了农民的利益,致使城乡利益分配不均衡,诱发了市县之间的矛盾和利益冲突。
二、省直管县财政体制需解决的主要问题
从长远来看,推行省直管县财政体制改革,首先应当按照财权与事权相匹配的要求,在准确界定市、县事权的基础上,逐步实行市县分治,并逐渐恢复市、县的本来属性,使它们之间不再具有行政隶属关系,而各自独立地管理本辖区范围内的公共事务。
其次,实行省直管县财政体制后,市财政主要承担市区和郊区公共产品的供给责任,县财政主要承担本行政区域内的公共产品的保障职责。如果改革仅仅停留在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度和年终结算的层面,而在公共产品保障的制度层面没有突破,那么,就很难真正发挥省直管县财政体制的作用。
第三,实行省直管县财政体制改革,涉及到省级财政的管理幅度问题,因而必然触及到行政区划体制的改革。按照管理幅度理论，一般以30个左右为宜,但我国有25个省区已经超过了这一管理幅度。
第四,实行省直管县财政体制后,如果配套改革跟不上,就容易诱发一些新的矛盾,导致省辖市对直管县市的支持力度减弱。
这些问题不得到相应解决，省直管县财政体制的顺利实施就会遇阻。
三、 省直管县财政体制四种模式
海南、浙江、山东、辽宁等省从壮大县域经济、缓解县乡财政困难、降低行政成本、推动制度创新出发已经启动了“省直管县”财政体制改革试点，产生四种不同的模式：1以直辖市以及海南省为代表的行政管理型，没有地级市这一中间环节，财政体制自然是省直管县；2以浙江等省为代表的全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，实行省对县直接管理；3以辽宁等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理；4以山东等省为代表实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍然以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管。
这些尝试在具体制度设计上有很多创新之处，在规范省市县间财政分配关系、调动各级发展积极性、提高行政管理效率方面取得了一定的效果。
四、省直管县财政体制模式选择
（一）省直管县财政体制影响因素
依据管理幅度原理，决定“省直管县”改革能否真正有效执行的关键有二个因素:(1)实施主体省级财政的统筹能力和调控能力、县级经济发展能力。省级财政的统筹能力和调控能力越强，实施省直管县财政体制的数量应该越多，将更有利于省级区域经济的整体提高；县级经济发展能力越强，越适宜采用省直管，在省级的宏观指导和财政支持下，县域经济将得到更大更快的发展。（2）空间地理通讯的因素。下级单位所在地的集中程度及交通和信息传递情况越优越，越容易实施直管；反之，则实行市管。
（二）省直管县财政体制模式选择
在省级财政能力范围之内，距离省府较近的区域，更适宜采用浙江模式—全面管理型。距离省府较远的区域，仍然采用市直管模式。而离省府中等距离区域，比较适合采用山东模式--省市共管型。离省府越近，省财政实施主体的管理意图、政策意向和监督监管也越容易贯彻，越能体现省直管的优越性；离省府越远，鞭长莫及，如强行省直管，肯定会产生“管理真空”，直至阻碍区域经济的发展。中等距离的区域，即要发挥市级管理的积极性，又要使县级财政得到实在及时的补贴和支持，因此适宜用共财政共管的模式。
结言：省直管理财政体制不可能一掷而就，只能针对不同区域不同状况，实行不同的模式。在一定时期内甚至在未来较长时期内，各种模式共存共生，共同促进我国经济的向前发展。
