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PHEIC机制与世界卫生组织的角色演进

作者:admin 来源:未知 日期:2020-11-09 08:47人气:
摘    要:
为了更好地应对全球公共卫生挑战,《国际卫生条例(2005)》提出了“国际关注的紧急公共卫生事件(PHEIC)”这一概念,并授予世界卫生组织推进国际合作的新职权。具体而言,世卫组织扮演着提供政策建议、指导国际合作的规范性角色以及开展实地应对的行动性角色。从运作实践来看,世卫组织长期形成的技术专长以及政策建议的科学性是其扮演规范性角色的基础,科学认知的发展和应对经验的积累有助于提升世卫组织在协调国际集体行动方面的权威性。与此同时,在应对卫生危机的过程中,国际社会对世卫组织的期待进一步提升,要求它提供更多实际的卫生服务。世卫组织行动性角色经由一系列改革措施得到了扩展,在协调研究、实地运作、资金调拨等领域的能力确实得到了提升。但是,资源短缺和作为专门性组织的职权局限依然是影响其治理行动有效性的重要障碍。在应对跨国传染性疾病的问题上,国家的支持、合作决心以及对公共卫生体系的长期投入才是国际组织与国际合作机制有效性的根本保证。
 
关键词:
世界卫生组织 国际卫生条例 PHEIC 埃博拉 新型冠状病毒肺炎
The PHEIC Regime and the Evolution of the World Health Organization's Role
Tang Bei
School of International Relations and Public Affairs,Shanghai International Studies University;
Abstract:
To better respond to global public health challenges,the IHR(2005) introduced the concept of “Public Health Emergencies of International Concern” and gave World Health Organization a new mandate to promote international cooperation. Specifically speaking,WHO plays a normative role in providing policy advice to guide international cooperation,and an operational role in the field response. In practice,its accumulated technical expertise and scientific nature of policy recommendations are the basis for WHO's normative role. The development of scientific cognition and experience contributes to the enhancement of WHO's authority in coordinating international collective actions. At the same time, the international community raised its expectation of WHO to provide more practical health services in response to the health crisis. As a result,through a series of reforms, WHO's operational role has been expanded in terms of coordinating research, carrying out field operations, and fund-raising.However,the shortage of resources and the limits of its mandate as a specialized organization remain important obstacles to its governance effectiveness. In dealing with transnational infectious diseases,national support,cooperation and long-term investment in public health systems are the fundamental guarantee for a well functioned international organization and international cooperation mechanism.
 
Keyword:
World Health Organization; IHR; PHEIC; Ebola; COVID-19;
 
世界卫生组织(世卫组织)是国际卫生合作的主要平台,在应对跨国传染性疾病的问题上长期扮演领导角色。2005年,《国际卫生条例》(以下简称《条例》)修订,围绕着“国际关注的紧急公共卫生事件(PHEIC)”进行了一套国际通报与应对的制度设计。迄今为止,世卫组织已经宣布了六起PHEIC———2009年H1N1甲型流感暴发、2014年脊髓灰质炎疫情、2014年西非埃博拉病毒疫情、2015年寨卡病毒疫情、2019年刚果(金)埃博拉病毒疫情以及2020年新型冠状病毒肺炎(COVID-19)疫情。本文旨在梳理并讨论世卫组织在这一议题上的角色发展及对其权威性的主要影响因素。
 
一《国际卫生条例》的修订与世卫组织的角色发展
作为联合国系统下的专门性国际组织,世卫组织根据《世界卫生组织组织法》拥有“国际卫生工作领域的指导性与协调性权威”。虽然不同时期具体职能范围有所变化,但通过“建议”的形式行使协调国际行动的规范性权威一直是世卫组织的重要工作方式,具体包括国际卫生大会的决议、秘书处根据大会与执行委员会授权制定的政策与战略框架以及召集专家订立的技术标准等。1
 
在跨国传染性疾病防控领域同样如此,世卫组织的信息收集网络与技术专长构成了国际组织规范性权威的信息与知识基础。在2005年《条例》修订以前,国家对疫情信息的通报滞后一直阻碍国际社会做出迅速反应。1998年,世卫组织与加拿大卫生部合作开发了全球公共卫生情报网络(GPHIN),通过收集和分析互联网上的各类信息来确认传染性疾病爆发或其他公共卫生事件。(2)2000年,世卫组织又联合成员方、地区组织、联合国机构、非政府组织的科研机构发起了全球疾病暴发预警与反应网络倡议(GOARN),借助世界范围内的技术专家力量提供疫情预警与应对措施建议。(3)
 
在2003年严重急性呼吸道综合征(SARS)暴发时,世卫组织领导全球应对的角色得到了充分的发挥。一方面,从3月17日开始,世卫组织联合世界各地的传染病学家、病毒学家和临床医生对病原体、诊断工具及治疗方案进行研究,并史无前例地将研究结果在内部网站上进行数据共享。这一举措保证了世卫组织及时提出基于科学研究的技术性建议以迅速遏制SARS传播。(1)另一方面,从4月2日开始,世卫组织发出了多份旅行建议,建议旅行者除非必要应推迟前往SARS高发地区的一切旅行。虽然建议的对象是普通公众,但也推动了国家努力开展防控措施,以尽快从高发地区清单上除名。(2)
 
不过,缺乏正式的国际法律工具为世卫组织发挥作用提供制度性支持依然被视为该组织国际合作的重要不足。之前,《条例》仅要求成员方在霍乱、黄热、鼠疫三种疾病暴发时进行通报。自20世纪80年代以来,新发与再发传染性疾病对人类健康的威胁不断增加,数量与范围远超《条例》覆盖范围。从20世纪90年代中期开始,世卫组织就将修订《条例》、以更加积极的姿态开展国际协调摆上了议程,执行委员会将“积极监测”“及时发现疫情”“迅速确认”列为新的工作方向。(3)
 
SARS暴发以后,时任世卫组织总干事格罗·哈莱姆·布伦特兰(Gro Harlem Brundtland)加大了对政府间谈判的资金与人力投入。2004年11月,修订《条例》的政府间谈判进程正式启动。世卫组织在国际公共卫生事件处置中究竟应当拥有多少自主性———换句话说,成员方愿意正式授予世卫组织多少权威———成为焦点议题。一方面,各国希望新制度能够为全球公共卫生安全提供必要保障;另一方面,即便是加拿大、挪威这样传统上被认为对世卫组织持友好态度的国家,也表达出必须在国际组织干预与国家主权之间寻求平衡的强烈要求。(4)
 
修订后的《条例》是这种“平衡”后的产物。一方面,《条例》扩大了世卫组织对疫情信息收集的范围。除了SARS、埃博拉、鼠疫等已被证明为一旦发生就将引起严重后果的特定疾病外,其他有可能成为PHEIC的疫情也应及时通报。根据PHEIC的定义,卫生事件的性质(不同寻常的、国际传播可能对其他国家构成公共卫生风险)、应对措施的范围(国际协调与合作)以及可能造成的后果(限制国际旅行或贸易)是评判的主要标准。这一修正使得国际社会可以为应对广泛的卫生风险和挑战做好准备。(5)与此同时,新条例还特别授权世卫组织在特定情况下考虑非官方的公共卫生事件报告。(1)
 
此外,修订后的《条例》还赋予世卫组织协助国家开展公共卫生能力建设的积极行动角色。《条例》不仅要求成员方“建设、加强并保持”必要的公共卫生能力,而且敦促世卫组织为各国“提供技术合作与后勤支持”,并“筹集财政资源”帮助发展中国家落实这些措施。(2)
 
不过,与预想不同,世卫组织秘书处并未被授予独立判定PHEIC并给出政策建议的权力。谈判之初的框架草案规定,世卫组织可以“告知(inform)”成员方当前状况已经构成PHEIC并建议应当采取的措施。但是在谈判启动后的第二天这一条款就被更改。(3)结果是,总干事在确定或撤销PHEIC以及做出临时或长期的政策建议时,必须听取受疫情影响的相关国家的意见,并考虑由独立专家组成的突发事件委员会做出的结论。《条例》还将“避免对国际交通的不必要干扰”作为此类建议的原则性指导方针。(4)可以说,成员方对世卫组织宣布PHEIC规定了非常细致与严格的流程。(5)
 
在监督遵约的机制方面,成员方授予世卫组织的强制性权力也十分有限,《条例》很大程度上依然维持了“软法”的特征。其中第十条规定,若“缔约国不接受合作建议”,世卫组织可与其他缔约国共享其获得的信息,并“鼓励”该国接受合作建议。世卫组织针对PHEIC的建议措施也不具有强制性,只要各国向世卫组织提供相关的公共卫生理由与科学信息,并不影响国家单方面施加额外的旅行与贸易限制措施。对于成员方之间无法通过谈判、调停等方式解决的争端,《条例》笼统规定“有关缔约国可商定将争端提交总干事”,总干事则应“尽全力解决”。(6)可以说,条例并未赋予世卫组织对争端进行裁决或仲裁的权力,更不用提针对违约行为有任何后续行动了。
 
由以上历史回溯可以看出,世卫组织在应对跨国传染性疾病问题上的角色定位是由成员方以及国际组织本身在实践过程中共同塑造的。世卫组织长期以来汇聚卫生领域的专家资源与科研力量开展“联合生产”,专业性权威受到各个国家的普遍认可。在《条例》的修订谈判中,成员方对世卫组织授权的扩大既是合作需要,也建立在它过去治理成效的基础上。但是成员方的授权也存在限度,作为政府间国际组织,世卫组织的职权范围受到主权权力的制约与监督。
 
《条例》修订以后,围绕着PHEIC的宣布与应对,世卫组织扮演的角色可以分为两个方面:第一,通过官方与非官方渠道收集并分析疾病暴发信息,同时提出包括国际旅行与贸易措施在内的应对政策建议。本文将此称为世卫组织的规范性角色。第二,成员方也希望世卫组织能够实际展开行动,协调并推进国际合作,增强国家抗御卫生风险的能力。本文将此称为世卫组织的行动性角色。这两方面共同构成了世卫组织在PHEIC应对中的制度定位。
 
二专业权威与世卫组织的规范性角色
虽然国际法上的强制力不足,但总体而言,自新《条例》生效以来,各国对疾病信息的监测和报告都更为及时,做出反应的速度也加快了。2009年,墨西哥仅用3天时间就确认了H1N1病毒导致不寻常的呼吸道疾病,于通知世卫组织的同时在全国范围内启动了预防与控制措施;巴西在2015年10月17日收到国内小头症聚集性病例的相关信息后,也立刻报告世卫组织并开展调查。在西非埃博拉疫情中,虽然疾病出现与锁定病毒之间有两个多月的时间,但这一延迟主要是将霍乱与拉萨热误判为病因导致的。(1)新型冠状病毒肺炎疫情发生后,中国向世卫组织通报信息并分享了全基因序列,同时成立工作专班,组织专家与世卫组织深入交流。(2)事实上,由于《条例》授予世卫组织更大的权力收集、使用信息,国家瞒报的动机与可能性已经大大降低。当然,世卫组织也指出,一些国家报告的数据质量和完整程度依然有待提高。(3)
 
获取信息是及时提供政策指导的前提。世卫组织对收集到的信息进行分析,通过知识生产和科学咨询活动,提出具体的政策建议,进而指导国际社会的应对活动。在很多全球治理领域中,专家团体负责定义并解释治理领域中的各种现象,构建对因果关系的共同理解,并通过“社会学习”机制说服他人、影响国家与国际组织的决策。(1)世卫组织建议措施的有效性一直以来正是基于这种专业性权威。由于《条例》缺乏强制力量,虽然要求各国遵循世卫组织的建议,但如果世卫组织不能就建议措施提供科学依据的话,规范性作用的发挥就会遇到障碍。(2)
 
世卫组织关于某一公共卫生事件是否构成PHEIC的决策与一般的技术性建议不同,它是一种风险评估。科学认知的发展程度、影响国家应对能力的各种复杂因素甚至不同国家对风险的不同承受力,都有可能动摇成员方对世卫组织专业权威的认可,进而使得其提出的政策建议———尤其是涉及旅行与贸易限制措施时———难以得到普遍遵守。
 
首先,面临人类未知的新病毒或新出现的公共卫生问题时,即便作为该领域的技术权威,世卫组织也面临着科学知识上的空白与不确定,尤其是在疫情发生初期。例如,2009年4月25日,世卫组织宣布H1N1流感疫情被确定为PHEIC时,就指出“几个具体问题有待回答”。(3)到6月时,对临床病例的分析显示,绝大部分病人症状轻微,无须任何治疗就可以很快恢复。但是总干事陈冯富珍依然表达了担忧,因为不了解病毒如何在发展中国家的典型环境中活动,而这一种病毒可以毫无预兆或原因地在任何时间改变。(4)
 
寨卡病毒疫情被宣布为PHEIC时也面临类似情况。突发事件委员会表示,寨卡病毒感染症状非常轻微,对疫情的定性“并非基于对寨卡病毒感染的已有知识”,而恰恰是因为“不了解目前聚集性出现的小头症与其他神经系统紊乱症状及其与当前寨卡病毒爆发之间可能的联系”。(5)而且,总体说来,数据越是缺乏,对病毒本身及其公共卫生影响的了解越少,世卫组织越可能提高风险警示的级别。
 
其次,世卫组织有时也无法准确判断相关国家的应对能力,尤其当疫情发展与其他政治经济因素纠缠在一起时。譬如,在2014年埃博拉疫情中,由于财政经费严重不足,世卫组织负责全球疫情警报和反应网络的部门裁撤了130个岗位,只剩下35人,严重削弱了信息收集能力。世卫组织中的技术专家误判了利比里亚等国的应对能力,更是未能预见到疫情扩大可能造成广泛的政治安全、社会经济和人道主义影响,导致迟迟未启动PHEIC程序。(1)
 
出于以上两方面的原因,世卫组织对疫情发展及其影响的评估往往存在极大的不确定性。在避免对国际交通造成不必要干扰的大原则指导下,世卫组织很少建议国家实施旅行与贸易限制措施,(2)但是依然有不少成员方基于潜在风险做出预防性举措。
 
例如,2009年H1N1流感疫情期间,超过40个国家采取了旅行限制或禁止从墨西哥与北美进口猪肉的措施。围绕这一问题的争论与其说涉及国际贸易壁垒,不如说是围绕着政策的科学依据展开的。墨美加三国呼吁各国“基于科学证据做出决策”,但是一些发展中国家———例如加纳,则将“没有能力恰当评估大流行的风险”作为解释旅行与贸易限制措施的理由。(3)事后,《条例》审查委员会在回顾世卫组织在这次事件中的角色时也指出,它“对流感大流行的严重程度缺少一致、可衡量和可理解的描述”,但同时也承认,“要确认严重程度的特征,在实际操作方面是很复杂和困难的”。(4)
 
在新型冠状病毒肺炎疫情期间,病毒传播风险的不确定性也使得贸易与旅行建议难以得到广泛接受。在宣布PHEIC时,突发事件委员会的专家们承认“仍有许多未知因素”,强调疫情存在的变化将可能带来应对政策的调整。(5)此后总干事谭德赛(Tedros Adhanom Ghebreyesus)多次表示,无法预测这一流行病将朝哪个方向发展,(6)尚无足够的病例数据来进行有意义的比较”。(1)随着病毒快速传播的能力逐渐显现,很多国家采取了超出世卫组织建议的额外措施。中国、日本、韩国、伊朗、意大利等疫情严重的国家都先后受到了旅行限制措施的影响。
 
风险的不确定性和各国抗风险能力的差异性有时也导致世卫组织的建议变得含糊而缺乏一致标准。2014年西非埃博拉疫情期间,由于担忧疫情输入,许多国家在入境处进行筛查,针对西非三国采取了要求出示健康证明、隔离检疫或禁止入境等旅行限制措施。对此,世卫组织一开始表示“不应该”采取此类限制措施,但之后又称措施应当基于非歧视与人道主义的原则,并建议采取措施的国家分享经验与教训,并提供了制定政策时应权衡的因素供决策参考。在一些研究者看来,世卫组织并未明确反对旅行限制,这种态度为国家的过度反应开了绿灯。(2)
 
简而言之,世卫组织协调各国行动的规范性角色取决于其专业权威得到认可的程度。这带来两个推论:第一,在不同议题与政策领域内,世卫组织规范性角色的发挥程度是不同的。在传统的技术性专长领域内,世卫组织毫无疑问依然是国际规范的准绳;但若涉及科学或社会领域中的不确定因素,建议就很可能得不到遵守。第二,世卫组织的规范性角色也不是一成不变的。在新型冠状病毒肺炎疫情应对中,虽然不同国家应对方案各异,但世卫组织的政策建议已经逐步明确———隔离、检测、治疗与追踪是防止社区传播的最好办法,应该成为各国的核心措施。随着越来越多的国家听取建议并在实践中取得成功,世卫组织的规范性角色将得到进一步增强。
 
三能力缺口与世卫组织增强行动性角色的努力
突发传染性疾病对人类社会造成的危害除了取决于病毒本身的特性外,还取决于国家卫生系统的应对能力与国际社会采取的措施。《条例》将增强应对能力的主要责任赋予了成员方。具体而言,《条例》明确要求各缔约方在其生效后2年内开展评估,在5年时间内“尽快发展、加强和保持其发现、评估、通报和报告事件的能力”,如果确有困难,可以向总干事申请将达标时间再延长2年。(1)
 
根据审查委员会的报告情况来看,国家对这一义务的落实情况难以令人满意。2010年,审查委员会的报告显示,在回复问卷的128个国家中,只有10%表示已经充分具备《条例》设想的能力。(2)到2012年6月,《条例》生效5年后,193个缔约方有42个宣布已达到核心能力要求,118个国家申请延期。2014年第二次审查委员会提交报告时,达到核心能力要求的国家数目依然是42个,81个国家要求再次延期2年,还有48个国家没有向世卫组织表明意图。(3)国家一级应对能力的欠缺使得仅仅依靠协调成员方行为来应对PHEIC的方式爆出不足,反过来激发了国际社会对世卫组织更好发挥行动性角色的需求。
 
2009年H1N1疫情发生时,世卫组织国际层面上的行动能力就已经表现出不足,主要体现在疫苗调拨问题上。不过,成员方之间在审批程序上缺少事先协调被认为是国际行动迟缓的主要原因。(4)2014年,由于西非埃博拉疫情发生后早期反应迟缓、应对行动不力,批评的矛头直指世卫组织的治理绩效与合法性。
 
2014年3月,世卫组织在利比里亚的调查员向总部汇报了当地埃博拉病毒暴发的情况。同年4月,总部部署了113名技术人员协助西非三国,远远超出过去埃博拉暴发时的平均派员水平。(5)但是,与当地紧迫的卫生需求相比,这是杯水车薪。疫情蔓延成有记录以来规模最大的埃博拉病毒暴发,死亡人数超过8000人,甚至在几内亚和利比里亚的部分地区引发了暴乱。最终,联合国安理会通过第2177号决议,宣布西非埃博拉疫情威胁到国际和平与安全,并由秘书长负责组建了联合国历史上第一个紧急卫生特派团,在世卫组织的领导下协调系统内各机构的联合应对。(6)
 
在西非埃博拉疫情被宣布为PHEIC后,总干事在接受采访时称,世卫组织是“技术性机构”,政府是“保护人民的首要责任人”,依照组织惯例应由非洲地区办公室主要负责应对,以此解释世卫组织对疫情的应对。尽管这些表述符合世卫组织的一贯定位与实际情况,即技术性领域内的标准制定者,但媒体和学界却指责这是在“推卸责任”。(1)此后,世卫组织在实地协同人道主义救援行动方面又表现出不足,进一步引发了改革呼声。(2)
 
可以说,国际社会对于世卫组织的期许进一步提升了,敦促它切实加强卫生危机中的一线反应能力。对于全球问题的“治理者”来说,权威不是给定的或一成不变的,它是一种动态的社会性关系,依赖于他人的持续认可与承认。因而,国际组织“不能只做自己想做的,行动必须让被治理者以及其他人感到与其权威来源相一致”。(3)有研究者指出,世卫组织在应对埃博拉疫情中受到的批评和挑战,意味着它作为全球卫生治理领导机构的权威基础,除了授予性权威与专业性权威之外,又新增了一个维度———基于能力的权威(capacity-based authority),即通过有效开展行动而获得国际社会对其领导地位的承认。(4)
 
2015年之后,国际层面上先后召集了四个主要的评估小组,对世卫组织的改革提供建议。(5)这些建议涉及多方面内容,包括要求增加对世卫组织的财政与人力投入、改革内部治理结构、增强总部对地区办公室的控制能力以及增强联合国对全球卫生治理的参与等,其中一些被世卫组织采纳。
 
首先,研发机构之间协调不足的问题在西非埃博拉疫情应对中表现出来。为此,世卫组织于2015年召集了合作伙伴启动“研发蓝图(R&D blueprint)”计划。该计划联合成员方、研发机构、制药与生物技术企业等多元行为体,共同界定全球疫苗研发的重点疾病清单,增加资金投入,增进数据共享,加速评估与审批过程,并制定疫情期间研发工作的伦理守则等。(1)在宣布新型冠状病毒肺炎疫情构成PHEIC后不到一周的时间内,世卫组织就推出了防范和应对计划,其中就包括加快重点研究和创新的内容。2020年2月11日,作为研发蓝图计划的一部分,世卫组织在日内瓦召开了由世界各地400多名科学家与资助方参加的会议。(2)3月6日,总干事正式发布了针对这一病毒的全球研究路线图,确定了研究工作的九大关键领域和核心优先事项。之后世卫组织还通过“团结试验项目”,联合多国对未经测试的各种治疗方法进行比较。在疫情迅速蔓延的时间压力下,世卫组织推进技术共识形成的能力将使世界各国从中受益。
 
其次,为了强化应对卫生紧急事件的内部结构,世卫组织于2016年新设了突发卫生事件规划(Health Emergencies Programme)。这一举动被称为“组织历史上最深远的转型”,因为“在传统的技术与规范角色外,新增了疾病暴发与人道主义紧急事件应对中的行动能力”,并将提供“迅速、可预见与全面的支持”。(3)在收集到卫生事件的相关信息后,突发卫生事件规划通过风险评估程序对紧急情况进行分级,并分配资金用于支持政府卫生活动、部署应急医疗队、开展流动诊疗、改善检测系统、进行免疫活动等。(4)一旦卫生事件被定为二级或三级紧急事件,世卫组织地区办公室将派出紧急支援小组为援助行动提供协调。如果事件范围涉及多个地区,则将启动地区办公室与总部联动的紧急事件管理系统(IMS),以便总部负责人通盘协调整个组织的人力与物质资源。启动之后,规划致力于加强世卫组织在区域与次区域层面的能力,一些实地运作的卫生援助机构对此给予了积极反馈,认为该规划切实为应对提供了技术与运作上的支持。(5)
 
再次,世卫组织还新设应急基金(Contingency Fund for Emergencies),以满足紧急状态下的资金需求。应急基金全部来自成员方自愿捐款,突发事件规划一旦提出要求,基金可迅速调拨资源。2019年该基金前五位的受援国包括刚果(金)、莫桑比克、南苏丹、巴哈马与巴基斯坦。截至2020年2月11日,世卫组织已经从应急基金中调拨950万美元至地区办公室,用于帮助发展中国家为应对新型冠状病毒肺炎疫情做好应急准备。(1)不过,当面临PHEIC这样范围较为广泛的卫生危机时,应急基金的资源尚不足以满足需求,世卫组织依然需要诉诸临时性筹资。遗憾的是,世卫组织在这方面的表现一直欠佳。例如,在寨卡疫情应对中,世卫组织的应急资金需求为2500万美元,但是在2016年上半年仅筹到400万美元。(2)在本次新型冠状病毒肺炎疫情中,世卫组织要求有6.75亿美元的应急资金,到3月19日接近到位,但这部分资金仅够维持3个月。世卫组织随后修订计划,并呼吁更多的资源和资金。由于世界各主要国家均不同程度地受到疫情影响,部分发达国家也面临巨大的国内挑战,世卫组织能否继续得到传统捐资国的支持变成了未知数。世卫组织已经向47个国家提供了50万套个人防护装备,但“供应正在迅速耗尽”。(3)另外,制度设计中还有一点不足,即当世卫组织决定疫情不再构成PHEIC后,相关的应急资助也会暂停,这对于应对寨卡病毒这类造成长期影响的卫生挑战其实是不利的。(4)
 
最后,在提供人道主义援助方面,有关机构提出了一些新的协调机制安排。在西非埃博拉疫情期间,人道主义救援活动与卫生应急活动之间存在着互不知情的协调鸿沟。作为审查小组之一的联合国全球卫生工作队建议,“联合国系统需要在最高级别的领导层面进行能力建设,为全球卫生做好准备并展示承诺与关注”。(5)此后,在总部层面建立协调机制成为PHEIC应对中的惯常做法。例如,在应对寨卡病毒疫情期间,从2016年2月起,联合国副秘书长每月都会召集各机构主要负责人召开协调会议。(6)在新型冠状病毒肺炎疫情中,联合国系统还成立了由突发事件规划执行主任迈克尔·瑞安(Michael Ryan)担任领导的联合国危机应对小组。(1)
 
除了联合国机构之间的协调外,世卫组织还积极联合其他合作伙伴。例如,通过预备伙伴(standby partnerships)计划,世卫组织可以无须承担管理与部署费用,迅速动员并将预先经过筛选和培训的医护人员部署到一线。全球卫生集群(Global Health Cluster)中的900多个合作机构则会联合向受疫情影响的国家提供技术上和运作上的支持。(2)在新型冠状病毒肺炎疫情的应对中,世卫组织也越来越多地与非政府组织和企业界加强联系。为了更好地满足日益增长的资金需求,2020年3月13日,世卫组织与非政府组织合作发起“COVID-19团结应对基金”,直接面向个人、企业与其他机构筹资。世卫组织还与有关公司合作,向有需要的国家提供必需品,包括诊断试剂的供应与公平分配。
 
从上述分析可以看出,世卫组织的行动角色得到了强化。在此之前,世卫组织的自我定位主要是技术与政策上的指导者,但国际社会对治理效能的需求推动了其行动能力的提升。这种能力的提升在很多方面依然是以世卫组织的专业权威为基础,例如召集联合科研的能力、调动与协调多方合作伙伴等。但这种角色发展也受到约束,一些触及治理结构与权力分配的深层改革倡议并没有得到落实,如变革总部与地区办公室之间的关系、呼吁成员方上调分摊会费额度以缓解财政紧张状态。(3)
 
四刚果(金)埃博拉疫情中的世卫组织
2018年8月1日,刚果(金)卫生部根据《国际卫生条例(2005)》,向世卫组织通报了一例发生在戈马市的埃博拉确诊病例。此时距离上一次赤道省的埃博拉疫情结束刚一周,并被证明是两种不同类型的毒株。在一年多的时间内,病毒在南北基伍省、伊图里省等人口密集地区持续传播,进而影响到乌干达、卢旺达、南苏丹等邻国,死亡人数超过3300人,成为全球第二大规模的埃博拉疫情暴发。2019年7月17日,世卫组织突发事件委员会召开第四次会议,将该事件定义为PHEIC。本部分将梳理这一轮疫情暴发以来世卫组织的应对措施,以此为案例分析世卫组织的规范性角色与行动性角色。
 
首先,专业性权威是其规范性角色发挥的重要基础。世卫组织免疫问题战略顾问专家小组(SAGE)就应对疫情的方式提供了一系列建议。一是关于疫苗的使用。虽然尚未获准上市,但世卫组织建议使用默克制药生产的埃博拉疫苗。(1)之后,又建议刚果(金)政府考虑使用另一种由强生公司生产的疫苗。二是建议具体的疫苗接种策略。专家小组最初建议采取追踪确诊病例的密切接触者并进行疫苗接种的环围免疫(ring vaccination)策略,随着当地安全局势的变化,又新增了通过远离居民区且受到保护的临时接种站进行接种的策略以及针对某一村落或地区的特定接种策略。他们还对疫苗的接种剂量进行了调整,在保证有效性的同时为更多人口提供免疫服务。(2)谭德赛表示,所有的建议都是“由科学驱动的”,始终考虑了社区的需要与偏好,而且建议与时俱进地得到更新,“挽救了数千条生命”。(3)值得一提的是,世卫组织还在刚果(金)组织了社会科学领域的研究,并据此改进与地方首领和当地民众打交道的方式。(4)突发事件规划执行主任迈克尔·瑞安强调,世卫组织的应对是以长期经验为基础的,“我们在一线应对出血热疾病有25年的经验”,“没有人比我们更了解人类学原理以及疾病与社区反应之间是如何彼此建构的”。(5)
 
世卫组织包括使用的疫苗、采取的接种策略、接种剂量等建议均被刚果(金)政府接受,民众对接种疫苗的接受度达到90%。作为合作伙伴,默克公司免费捐赠了疫苗,而全球疫苗与免疫联盟(GAVI)提供了接种计划的运作费用,也可以看作用实际行动认可世卫组织提出的接种战略。
 
此外,世卫组织提出的旅行与贸易限制建议得到了较好遵守。从第一次召开突发事件委员会会议开始,世卫组织就强调“不应采取国际旅行或贸易限制”,并反复告诫限制措施“会促使人员和货物流向不受监测的非正式过境地点,从而增加疾病传播的机会。而且,正如此前经验表明的,这类措施还将损害当地经济,对应对活动产生负面影响”。(1)
 
近年来刚果(金)的埃博拉疫情已经暴发过多轮,应对经验与手段的进步与不断成熟,加上世卫组织将疫情全球传播的风险评定为“较低”,并未出现普遍实施旅行与贸易限制的做法。不过,也依然有一些限制性的政策被实施。美国国务院将前往暴发埃博拉疫情的南北基辅省和伊图里省的旅行警告设定为四级“不要前往”,并表示因政府人员前往这些地区受限,将无法提供领事服务。(2)另外,世卫组织宣布PHEIC一周后,沙特阿拉伯停止了在刚果(金)的签证服务。2019年8月7日,在刚果(金)的交通枢纽戈马市出现确诊病例后,卢旺达一度关闭了与刚果(金)之间的过境点。(3)
 
另外,在这次疫情中世卫组织还使用了政府以外渠道提供的信息。2019年9月21日,世卫组织发表声明,表示自9月10日起就从“非官方”渠道陆续接到坦桑尼亚境内的埃博拉病例信息,但却没有得到官方证实。世卫组织将此视作对恰当评估风险的“挑战”。(4)这一声明引起了坦桑尼亚政府的强烈反应。虽然世卫组织代表坚持上述声明并不意味着“宣布”坦桑尼亚出现病例,但是坦桑尼亚政府仍然表示,“如果世卫组织未来还希望从坦桑尼亚政府方面获知任何信息的话”,就应当严格遵守“世卫组织自己制定并得到政府批准的程序”。(5)在世卫组织发表声明后,英国、美国立刻更新了旅行建议,提醒旅行者要警惕可能的风险。这一举动被视作对坦桑尼亚施加压力的方式。10月3日,坦桑尼亚承认未与世卫组织分享关键性的病例信息,但坚称由于实验室检测结果是阴性,政府并无国际法义务向世卫组织通报。(6)可见,即便只是通过简单的声明与表态,世卫组织依然可以对国家具有影响力。及时、透明地进行传染性疾病信息通报已经成为国际规范,而世卫组织作为信息收集与分享的核心机构,其权威性是得到广泛认可的。
 
从世卫组织的行动角色来看,虽然其能力有所提升,但仍然存在严重的局限性。事实上,在刚果(金)此前一轮的埃博拉疫情中,世卫组织就采取行动积极应对:从应急基金中迅速拨款200万美元,部署了360人的团队加强现场处置,并启动了紧急事件管理系统。(1)但这一轮暴发情况更为复杂,疫情发生在刚果(金)国内安全局势最为动荡的地区,反政府武装活跃,民众对外来人员极度不信任,针对医疗机构的袭击也时有发生。世卫组织更新了“战略反应计划(Strategic Response Plan)”以扩大应对的规模,包括增强卫生体系,有效协调当地与国际合作伙伴的行动,保证卫生部门与安全、人道主义部门之间的一致行动。(2)
 
在这一过程中,世卫组织部署至当地的专家人数是所有外国援助机构中最多的,而且培训当地社区的医护人员开展接种工作。世卫组织还在后勤运输、卫生设施建设等方面发挥了重要作用。刚果(金)西北部地区路况较差,安全局势不稳,但世卫组织通过支持与后勤保障项目(OSL)每天向其运送2.89吨的物资与设备,占全部物资运送量的70%,并负责11个隔离中心、8个急症手术中心和8个卫生基地营的建设工作。(3)
 
其次,世卫组织还充分利用伙伴关系为卫生行动动员资源。2018年10月,刚果(金)的贝尼市疟疾流行,拥挤的卫生所进一步加剧了埃博拉的传播。世卫组织在全球基金的支持下大规模分发疟疾药物和蚊帐,在减少疟疾病例的同时也预防了埃博拉的传播。(4)在疫苗接种的过程中,与当地社区交往遇到困难时,世卫组织会与联合国儿童基金会合作以提升危机响应的规模。(5)另外,将疫情宣布为PHEIC本身也具有资源动员效果,中国、意大利、美国等捐资国与世界银行、GAVI等国际机构一共向世卫组织提供了1.48亿美元资金用于一线抗疫。(1)
 
但是,在刚果(金)特殊的安全环境下,世卫组织的实地运作依然困难重重。最为首要的是安全局势的挑战,不仅阻碍了必要卫生服务的提供,甚至直接威胁医护人员的生命安全。2019年4月19日,一位服务于世卫组织的医生在医院内遇袭身亡。之后,联合国刚果(金)稳定特派团与刚果(金)政府军组成协调指挥中心以稳定当地局势。但是,由于世卫组织的活动范围会随着疫情发展而不断变动,安全保障工作显得落后、迟缓且无力。2019年11月28日,一伙不明身份的武装人员袭击了比亚卡托矿区的医疗机构,造成3人死亡。世卫组织当地协调人称,袭击持续了5—6个小时,但是联合国维和部队未能及时做出反应。并且,在卫生行动过程中,通过事先谈判保证卫生人员安全进入高危地区的工作也没有开展过。(2)袭击事件之后,世卫组织不得不暂时撤出该地区,埃博拉疫情死灰复燃,出现了新的病例。(3)从表面上看,这是由于联合国不同部门之间协调不力,但更重要的是这反映了公共卫生危机的整体性与全部门性,而世卫组织作为专门性国际组织在开展行动时具有天然的局限。
 
此外,作为长期存在的问题,资源不足依然制约着世卫组织应对这次PHEIC时的表现。自埃博拉疫情暴发开始,应对资金就显得捉襟见肘。突发事件委员会多次对世卫组织和受影响的国家未能收到足够的资金与其他资源表示“深感失望”。2019年6月,世卫组织收到的捐款不足认捐金额的一半,只能达到所需资源的1/3,世卫组织总干事表示这将严重损害世卫组织遏制疫情的努力。(4)2020年2月23日,世卫组织再次提出,应对刚果(金)埃博拉疫情的资金即将告罄,为了防范疾病卷土重来,呼吁紧急筹资4000万美元。(5)
 
从上述案例可以看出,世卫组织在对PHEIC的应对中同时扮演着规范性与行动性角色。一方面,在信息通报、免疫战略拟定以及国际旅行与贸易限制措施等问题上,世卫组织的建议得到了成员方与其他合作伙伴的广泛接受;另一方面,虽然世卫组织采取了积极的应对态度,力图提供各类国际支持,但是由于国家安全环境复杂、公共卫生挑战巨大,世卫组织的行动能力依然存在严重不足。正如世卫组织总干事所言,刚果(金)的动荡局势与社会经济发展的落后是各种传染性疾病多发的根源,“埃博拉只是症状”。(1)从这个意义上说,任何针对某一特定疾病开展的国际卫生行动都难以触及“病因”,必定带有局限性。
 
五结论
本文回顾了《国际卫生条例(2005)》生效后世卫组织应对PHEIC的角色变化。虽然成员方通过授权扩大了世卫组织的职权范围,但技术领域的专业性权威依然是其建立规范、提供政策建议、动员国际合作的基础。世卫组织越是能提供科学依据支持决策,其规范性角色就越能得到发挥。而且,全球社会对这一国际组织的要求和期待并不限于技术性领域,这推动了它的角色扩展与转型。近年来,世卫组织在卫生危机应对过程中,除了规范性角色之外,实地运作的成分也增加了。但是,世卫组织缺少手段应对影响公共卫生行动的政治社会因素,加上财政与筹资能力的缺陷,限制了其治理的有效性。在全球化时代以及公共卫生挑战频发的背景下,国际社会期待一个强有力的世卫组织。但归根结底,它的权威性和有效性取决于成员方提供的各类支持。在应对新型冠状病毒肺炎疫情的过程中,中国采取了开诚布公的态度,邀请世卫组织专家组实地访问、积极分享数据。这些措施有助于世卫组织提出政策建议、增进专业权威。中国还向世卫组织捐款2000万美元用于发展中国家的疫情应对,可以说以实际行动支持了世卫组织更好地在这次全球性的卫生危机中发挥作用。长远来看,各国只有切实加强对公共卫生系统的投入与国际协调,提升抗御风险的整体水平,才能真正让国际传染性疾病的治理机制发挥作用。
 
注释
1Lawrence Gostin,et al.,“The Normative Authority of the World Health Organization,” Public Health,Vol.129,No.7,2015,p.855.
 
2WHO,“Epidemic Intelligence:Systematic Event Detection,” https://www. who. int/csr/alertresponse/epidemicintelligence/en/,访问时间:2020年3月6日。
 
3WHO,“Global Outbreak Alert and Response Network(GOARN),” https://www. who. int/ihr/alert_and_response/outbreak-network/en/,访问时间:2020年3月6日。
 
4Adam Kamradt-Scott,Managing Global Health Security:The World Health Organization and Disease Outbreak Control,London:Palgrave Macmillan,2015,pp.90-91.
 
5世卫组织:《严重急性呼吸道综合征(SARS):秘书处的报告》,https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/26107/cebl1333.pdf? sequence=1,访问时间:2020年3月6日。
 
6Sara E. Davies, Adam Kamradt-Scott and Simon Rushton, Disease Diplomacy:International Norms and Global Health Security,Baltimore:Johns Hopkins University Press,2015,p.26.
 
7Adam Kamradt-Scott,Managing Global Health Security:The World Health Organization and Disease Outbreak Control,p.135.
 
8WHO,“Notification and Other Reporting Requirements Under the IHR(2005),” https://www. who. int/ihr/publications/ihr_brief_no_2_en.pdf? ua=1,访问时间:2020年2月24日。
 
9《国际卫生条例(2005)第三版》,第九条,https://apps. who. int/iris/bitstream/handle/10665/246107/9789245580492-chi.pdf? sequence=4,访问时间:2020年2月24日。
 
10《国际卫生条例(2005)第三版》,第四十四条,https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/246107/9789245580492-chi.pdf? sequence=4,访问时间:2020年2月24日。
 
11Adam Kamradt-Scott,Managing Global Health Security:The World Health Organization and Disease Outbreak Control,p.118.
 
12《国际卫生条例(2005)第三版》,第十五条、第十六条,https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/246107/9789245580492-chi.pdf? sequence=4,访问时间:2020年2月24日。
 
13WHO,“WHO Event Management for International Public Health Security,” 2008,p. 13,https://www.who.int/csr/HSE_EPR_ARO_2008_1.pdf? ua=1,访问时间:2020年2月25日。
 
14《国际卫生条例(2005)第三版》,第四十三条、第五十六条,https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/246107/9789245580492-chi.pdf? sequence=4,访问时间:2020年2月24日。
 
15Steven Hoffman and Sarah Silverber,“Delays in Global Disease Outbreak Responses:Lessons from H1N1,Ebola,and Zika,” American Journal of Public Health,February 7,2018,https://ajph. aphapublications.org/doi/full/10.2105/AJPH.2017.304245,访问时间:2020年3月8日。
 
16吴佳潼:《卫健委:中方及时向世卫组织及相关国家和地区通报疫情信息》,http://news.china.com.cn/txt/2020-01/22/content_75639819.htm,访问时间:2020年3月8日。
 
17WHO,“Ebola in West Africa:Heading for Catastrophe?” https://www.who.int/csr/disease/ebola/ebola-6-months/west-africa/en/,访问时间:2020年3月1日。
 
18Emanuel Adler and Steven Bernstein,“Knowledge in Power:The Epistemic Construction of Global Governance,” in Michael Barnett and Raymond Duvall, eds., Power in Global Governance, Cambridge:Cambridge University Press,2005,p.294.
 
19Catherine Z. Worsnop,“Provoking Barriers:The 2014 Ebola Outbreak and Unintended Consequences of WHO's Power to Declare a Public Health Emergency,” Global Health Governance,Vol.11,No.1,2017,p.12.
 
20世卫组织:《世卫组织总干事陈冯富珍博士的声明》,2009年4月27日,http://origin. who. int/mediacentre/news/statements/2009/h1n1_20090427/zh/,访问时间:2020年2月26日。
 
21WHO,“Transcript of Statement by Margaret Chan,Director-General of the World Health Organization,”June 11,2009,https://www.who.int/mediacentre/influenzaAH1N1_presstranscript_20090611.pdf? ua=1,访问时间:2020年2月25日。
 
22David Heymann,et al.,“Zika Virus and Microcephaly:Why Is This Situation a PHEIC?” The Lancet,Vol.387,Issue 10020,2016,pp.719-721.
 
23Laurie Garret,t“Ebola's Lessons:How the WHO Mishandled the Crisis,” Foreign Policy,Vol.94,No.5,2015,pp.97-98.
 
24在六起PHEIC中,世卫组织仅在脊髓灰质炎病毒国际传播的问题上建议输出野生脊灰病毒的国家限制不能提供疫苗接种证明的居民的国际旅行。
 
25Sara E. Davies, Adam Kamradt-Scott and Simon Rushton, Disease Diplomacy:International Norms and Global Health Security,p.123.
 
26世卫组织:《审查委员会关于与2009年甲型H1N1流感大流行有关的〈国际卫生条例(2005)〉实施情况的报告》,第16页,2011年5月5日,http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA64/A64_10-ch.pdf? ua=1,访问时间:2020年2月27日。
 
27世卫组织:《关于2019新型冠状病毒疫情的〈国际卫生条例(2005)〉突发事件委员会第二次会议的声明》,2020年1月30日,https://www. who. int/zh/news-room/detail/30-01-2020-statement-on-the-secondmeeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-outbreak-of-novelcoronavirus-(2019-ncov),访问时间:2020年2月26日。
 
28世卫组织:《世卫组织总干事在慕尼黑安全会议上的讲话》,2020年2月15日,https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/munich-security-conference,访问时间:2020年2月26日。
 
29世卫组织:《世卫组织总干事在2020年2月18日举行的2019冠状病毒病疫情媒体通报会上的讲话》,2020年2月18日,https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19-outbreak-on-18-february-2020,访问时间:2020年2月26日。
 
30Amy S. Patterson,Africa and Global Health Governance:Domestic Politics and International Structure,Baltimore:Johns Hopkins University Press,2018,p.116.
 
31《国际卫生条例(2005)第三版》,第五条,https://apps. who. int/iris/bitstream/handle/10665/246107/9789245580492-chi.pdf? sequence=4,访问时间:2020年2月24日。
 
32世卫组织:《审查委员会关于与2009年甲型H1N1流感大流行有关的〈国际卫生条例(2005)〉实施情况的报告》,第13页,http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA64/A64_10-ch.pdf? ua=1,访问时间:2020年2月27日。
 
33世卫组织:《第二次延期确立国家公共卫生能力和〈国际卫生条例〉实施情况审查委员会的报告》,第4页,https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/253935/A68_22Add1-ch.pdf? sequence=1&isAllowed=y,访问日期:2020年3月1日。
 
34世卫组织:《审查委员会关于与2009年甲型H1N1流感大流行有关的〈国际卫生条例(2005)〉实施情况的报告》,第17页,http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA64/A64_10-ch.pdf? ua=1,访问时间:2020年2月27日。
 
35Adam Kamradt-Scot,t“WHO's to Blame? The World Health Organization and the 2014 Ebola in the West Africa,” Third World Quarterly,Vol.37,Issue 3,2015,p.404.
 
36Global Ebola Response,“UN Mission for Ebola Emergency Response,” https://ebolaresponse.un.org/unmission-ebola-emergency-response-unmeer,访问时间:2020年2月27日。
 
37Gostin Lawrence,“Reforming the World Health Organization After Ebola,” JAMA, Vol. 313, No. 14,2015,p.1407.
 
38世卫组织:《埃博拉中期评估小组的报告》,第8页,https://www.who.int/csr/resources/publications/ebola/report-by-panel-zh.pdf? ua=1,访问时间:2020年2月27日。
 
39Deborah D. Avant, Martha Finnemore and Susan K. Sell, eds., Who Governs the Globe? Cambridge:Cambridge University Press,2010,pp.9-11.
 
40Colin McI nnes,“WHO's Next? Changing Authority in Global Health Governance After Ebola,” International Affairs,Vol.91,No.6,2015,p.1301.
 
41这四个小组分别是:由世卫组织执行委员会召集的埃博拉中期评估小组、哈佛大学全球卫生研究所与伦敦卫生与热带医学学院联合召集的外部独立评估小组、美国国家医学科学院召集的未来全球卫生风险框架小组以及由联合国秘书长潘基文指派的全球卫生危机工作队。参见Mackey Kim,“The Ebola Outbreak:Catalyzing a‘Shift’ in Global Health Governance?” BMC Infectious Disease, Novermber 24, 2016, https://bmcinfectdis.biomedcentral.com/articles/10.1186/s12879-016-2016-y,访问时间:2020年2月27日。
 
42WHO,“An R&D Blueprint for Action to Prevent Epidemics:Plan of Action,”2016,https://www.who.int/blueprint/about/r_d_blueprint_plan_of_action.pdf? ua=1,访问时间:2020年2月28日。
 
43WHO,“Global Research and Innovation Forum:Towards a Research Roadmap,” https://www. who. int/blueprint/priority-diseases/key-action/Global_Research_Forum_FINAL_VERSION_for_web_14_feb_2020.pdf? ua=1,访问时间:2020年3月1日。
 
44WHO,“World Health Assembly Agrees New Health Emergencies Programme,” 2016,https://www.who.int/en/news-room/detail/25-05-2016-world-health-assembly-agrees-new-health-emergencies-programme,访问时间:2020年2月28日。
 
45WHO,“Public Health Preparedness and Response:WHO's Work in Health Emergencies,” 2018,http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/EB142/B142_9-en.pdf,访问时间:2020年2月28日。
 
46Jenny Lei Ravelo,“18 Months in,How Is WHO's Health Emergencies Program Working?” January 31,2018,https://www.devex.com/news/18-months-in-how-is-who-s-health-emergencies-program-working-91956,访问时间:2020年3月1日。
 
47WHO,“Contingency Fund for Emergencies(CFE),” https://www. who. int/emergencies/funding/contingency-fund/en/,访问时间:2020年2月28日。
 
48WHO,“Zika Strategic Response Plan:Revised for July 2016-December 2017,”June 2016,p.13,https://apps. who. int/iris/bitstream/handle/10665/246091/WHO-ZIKV-SRF-16. 3-eng. pdf; jsessionid=F104F61D8163789461AF728480579244? sequence=1,访问时间:2020年3月9日。
 
49世卫组织:《世卫组织总干事2020年3月4日在2019冠状病毒病疫情代表团通报会上的讲话》,https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-mission-briefing-on-covid-19-4-march-2020,访问时间:2020年3月7日。
 
50Jessica Hamzelou,“Zika Is No Longer an Emergency—It's Worse than That, Says WHO,” 2016, https://www.newscientist.com/article/2113718-zika-is-no-longer-an-emergency-its-worse-than-that-says-who/,访问时间:2020年2月28日。
 
51Global Health Crisis Task Force,“Final Report,” 2017, p. 9, https://www. un. org/en/pdfs/Final%20Report.Global%20Health%20Crises%20Task%20Force.pdf,访问时间:2020年2月28日。
 
52WHO,“Zika Strategic Response Plan:Revised for July 2016-December 2017,”p.12,https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/246091/WHO-ZIKV-SRF-16. 3-eng. pdf; jsessionid=F104F61D8163789461AF728480579244? sequence=1,访问时间:2020年3月9日。
 
53世卫组织:《世卫组织总干事在2020年2月11日举行的2019新型冠状病毒媒体通报会上的讲话》,https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-remarks-at-the-media-briefing-on-2019-ncovon-11-february-2020,访问时间:2020年2月28日。
 
54WHO,“WHO Standby Partnerships,” https://www.who.int/hac/standby_partnerships/introduction/en/,访问时间:2020年3月1日。
 
55汤蓓:《财政危机下的国际组织变革路径》,载《世界经济与政治》,2019年第9期,第151页。
 
56WHO,“WHO Supports Ebola Vaccination of High Risk Populations in the Democratic Republic of the Congo,” https://www.afro.who.int/news/who-supports-ebola-vaccination-high-risk-populations-democratic-republiccongo,访问时间:2020年3月6日。
 
57WHO,“Strategic Advisory Group of Experts(SAGE)on Immunization:Interim Recommendations on Vaccination Against Ebola Virus Disease(EVD),” May 7,2019,https://www. who. int/immunization/policy/position_papers/interim_ebola_recommendations_may_2019.pdf? ua=1,访问时间:2020年3月6日。
 
58WHO,“Second Ebola Vaccine to Complement ‘Ring Vaccination’Given Green Light in DRC,”September 23,2019,https://www.who.int/news-room/detail/23-09-2019-second-ebola-vaccine-to-complement-ringvaccination-given-green-light-in-drc,访问时间:2020年3月6日。
 
59WHO,“Social Science Research Projects for the Ebola Response in the DRC and Neighboring Countries,”https://www.who.int/risk-communication/social-science-research-for-ebola/en/,访问时间:2020年3月6日。
 
60Andrew Green,“Q&A:The Ups and Downs of WHO's Health Emergencies Programme,” October 31,2019,https://www.devex.com/news/q-a-the-ups-and-downs-of-who-s-health-emergencies-programme-95929,访问时间:2020年3月1日。
 
61世卫组织:《〈国际卫生条例(2005)〉突发事件委员会审查刚果民主共和国当前埃博拉病毒病疫情问题会议的声明》,2019年10月18日,https://www.who.int/zh/news-room/detail/18-10-2019-statement-on-themeeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-for-ebola-virus-disease-in-thedemocratic-republic-of-the-congo,访问时间:2020年3月3日。
 
62U.S. Department of State,“Democratic Republic of the Congo Travel Advisory,” 2020, https://travel.state.gov/content/travel/en/traveladvisories/traveladvisories/democratic-republic-of-the-congo-travel-advisory. html,访问时间:2020年3月3日。
 
63Ignatius Ssuuna,“Rwanda,Congo Restrict Unnecessary Border Travel amid Ebola,”August 7,2019,https://apnews.com/0485b83235dc4f2a872b76dbedccf7d1,访问时间:2020年3月5日。
 
64WHO,“Cases of Undiagnosed Febrile Illness—United Republic of Tanzania,” September 21,2019,https://www.who.int/csr/don/21-september-2019-undiag-febrile-illness-tanzania/en/,访问时间:2020年3月5日。
 
65Aricanews,“Tanzania Defends Decision Not to Share Information with WHO,” October 3, 2019,https://www.africanews.com/2019/10/03/there-is-no-ebola-in-tanzania-minister/,访问时间:2020年3月5日。
 
66Aricanews,“Tanzania Defends Decision Not to Share Information with WHO,” October 3, 2019,https://www.africanews.com/2019/10/03/there-is-no-ebola-in-tanzania-minister/,访问时间:2020年3月5日。
 
67WHO,“Ebola Outbreak in DRC Ends:WHO Calls for International Efforts to Stop Other Deadly Outbreaks in the Country,” July 24,2018,https://www.who.int/news-room/detail/24-07-2018-ebola-outbreak-indrc-ends--who-calls-for-international-efforts-to-stop-other-deadly-outbreaks-in-the-country,访问时间:2020年3月5日。
 
68WHO,“Strategic Response Plan(July-December 2019),”https://www.who.int/docs/default-source/documents/drc-srp4-9august2019.pdf? sfvrsn=679e4d26_2,访问时间:2020年3月5日。
 
69WHO Africa,“The Complex Logistics of Ebola Response,”https://www.afro.who.int/news/complex-logistics-ebola-response,访问时间:2020年3月6日。
 
70Oly Ilunga Kalenga,et al,.“The Ongoing Ebola Epidemic in the Democratic Republic of Congo,2018-2019,” The New England Journal of Medicine,Vol.381,No.4,2019,p.379.
 
71Andrew Green,“Q&A:The Ups and Downs of WHO's Health Emergencies Programme,” October 31,2019,https://www.devex.com/news/q-a-the-ups-and-downs-of-who-s-health-emergencies-programme-95929,访问时间:2020年3月1日。
 
72WHO,“Ebola Response Funding:Democratic Republic of the Congo 2018-20,”February 21,2020,https://www.who.int/emergencies/diseases/ebola/drc-2019/funding,访问时间:2020年3月8日。
 
73Nurith Aizenman,“This Is What It's Like to Be an Ebola Doctor Under Fire in Congo,” December 7,2019,https://www.npr.org/sections/goatsandsoda/2019/12/07/785549755/this-is-what-its-like-to-be-an-eboladoctor-under-fire-in-congo,访问时间:2020年3月6日。
 
74在袭击事件发生后,刚果(金)政府派出武装力量保护应对埃博拉疫情的卫生机构,但是此举反而让当地部分民众望而却步。医生无国界组织认为政府军的存在损害了医疗服务的中立性,并决定撤出该地区。参见Lisa Schlein,“Doctors Without Borders Quits a DRC Ebola Operation,” December 26, 2019, https://www.voanews.com/africa/doctors-without-borders-quits-drc-ebola-operation,访问时间:2020年3月6日。
 
75Sarah Boseley,“WHO Calls for More Funds to Fight DRC Ebola Outbreak,” June 14,2019,https://www.theguardian.com/global-development/2019/jun/14/who-calls-for-more-funds-to-fight-drc-ebola-outbreak,访问时间:2020年3月5日。
 
76Lisa Schlein,“WHO Warns It Is Running Out of Money to Tackle Ebola Epidemic in DRC,” February23 ,2020,https://www.voanews.com/africa/who-warns-it-running-out-money-tackle-ebola-epidemic-drc,访问时间:2020年3月5日。
 
77WHO,“Emergency Committee on Ebola in the DR of Congo,” July 17,2019,https://www.who.int/news-room/detail/17-07-2019-emergency-committee-on-ebola-in-the-dr-of-congo,访问时间:2020年3月6日。

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