公共资源招投标管理体制的改革与创新

　　摘 要：推进政务管理体制机制创新，优化公共资源配置效益，构筑重点领域和关键环节源头防腐体系，组建地市级政府公共资源综合交易中心，把工程招标、政府采购、土地出让和产权交易等重要领域的交易活动纳入统一平台进行集中交易，做到了统一信息发布、统一专家管理，统一现场监督，统一收费服务，进而把各项招标项目纳入规范有序的运作轨道，并通过纪检监察部门的集中监督、政府行业主管部门的业务指导，强化对招投标等交易活动的全过程、全方位指导监督，最大限度地避免暗箱操作，是促进党风廉政建设，从源头上遏制腐败，推进本地区经济社会全面协调可持续发展的有力举措。

　　关键词：公共资源 改革 创新

　　公共资源是社会公有公用生产或生活资料的来源，其配置水平的高低直接关系到全社会的效率和福利。由于公共资源管理权高度集中于政府，一个国家或地区配置公共资源的水平和效率，已经成为评价政府执政理念、工作能力的一个重要标志。党的十七大以来，国家多次提出，“要从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，“要规范和完善工程建设招标投标、土地使用权出让、产权交易等公共资源市场化配置的各项制度。”同时，随着中国社会经济的快速发展，现行分散管理的公共资源招投标制度日益暴露出管理成本较高、管理不规范、腐败易发等问题。改革公共资源招投标管理体制，更好地实现公共资源的市场化配置，既是贯彻党的十七大精神、落实科学发展观和完善社会主义市场经济体制的必然要求，也是拓宽从源头防治腐败工作领域，促进社会主义和谐社会建设的实践诉求，具有重要的经济意义和政治价值。当前，全国各地纷纷展开了公共资源招投标管理体制改革。

　　一、公共资源招投标分散管理体制已不适应发展的要求

　　在计划经济时代，中国公共资源配置基本以计划、政策等行政审批方式配置为主。1999年，中国开始推进公共资源市场化改革，推动公共资源配置从单一的行政审批逐渐向公开市场配置结合行政监管过渡，逐步形成了按部门管理权限，分别开展公共资源招投标管理的模式。当前，随着市场经济体制改革的不断深入，中国社会经济状况已发生了翻天覆地的变化，现行公共资源招投标管理中职能交叉、管办不分、公权私用、假公济私问题屡禁不绝，分散管理模式已不适应社会经济发展的需要，改革公共资源招投标管理体制已经迫在眉睫。

　　(一)传统分散式公共资源招投标管理体制的弊端

　　目前，传统的公共资源交易市场“分散招标，多头操办”的管理模式，在运行过程中已经暴露出诸多弊端：

　　1、资源浪费、管理成本较高。公共资源招投标管理分散在多个部门，出于对自身既得利益的考虑，各个管理部门都设有自己的规定和办法，分别建立了自己的招投标市场和管理体系，在办公场所建设、硬件设备购置、人员配备等诸多方面存在雷同、重复现象，造成了人力、物力和财力的巨大浪费。

　　2、管办不分，无法有效监管。在现行模式中，公共资源交易的管理部门既是招投标发起者，也是具体的行业监管者，实际操作者与监控管理者往往是一家单位，既当裁判员又当运动员。这种管办不分、职责不清的体制，使纪检监察只能对招标现场监督，难以介入其他环节，起不到应有作用，这样既缺乏有效的外部监督、造成资源不能共享，也容易滋生腐败。

　　3、交易程序不规范，难以确保招投标的公平、公正。由于管办不分、全程监督的缺失，导致许多公共资源交易不规范。有的建设单位与业主规避招标，应该招标不招标，拆分工程、变公开招标为邀请招标;有的是量身定做，排斥潜在投标人;有的是控制评标，业主影响专家评审、干扰评标过程;有的是围标串标、出借资质、合谋陪标;有的是低价中标后变更合同，使招投标工作流于形式，扰乱了市场秩序，导致不公平竞争，导致“豆腐渣工程”屡禁不绝。

　　4、行业保护抬头，降低了资源配置效率。分散的部门管理模式，因各类招标平台在业务上存在交差重叠，导致出于生存和发展壮大自己的目的，各交易平台总是依据“传统”或“新规”在拓展自己的“地盘”，排斥本系统之外的其他具备资格的主体，行业保护和行业垄断问题日益突出，降低了公共资源的市场化配置效率。如政府采购项目中有工程项目，工程建设招标平台也受理一些政府集中采购项目，导致两大类平台之间的竞争和内耗。

　　(二)当前国内公共资源招投标管理体制的发展趋势

　　为了加强对公共资源招投标的管理，维护公平有序的交易市场秩序，从源头上减少和遏制腐败，国内很多省区进行了很多探索。综合看来，现有探索主要集中在以下几个方面：

　　1、建立集中的交易平台，实行统一、规范交易。公共资源交易涉及主体多，监管内容复杂，横跨公共部门和私人部门等多个领域，需要统一协调、统一实施和统一监管才能顺利完成。2002年，浙江省绍兴市率先成立全国地级市中第一个集中统一的招投标平台，把工程建设项目招投标、土地出让、产权交易、政府采购、国有资产转让、药品及医疗设备采购等公共资源交易活动集中纳入中心交易，实行统一管理、统一监督。2008年12月，按照一个中心城市设立一个市场的原则，江西省和南昌市共同组建了“省市合一”的公共资源交易中心，统一规范交易程序，统一设置受理区、评标区、候标区、监控区、办公区，并统一规范收费标准。2010年，浙江省成立省级公共资源交易中心，将工程建设、货物和服务采购等公共资源配置活动集中进场交易，加强统一监管。目前，全国已有江西、浙江、安徽、宁夏、广东等多个省区市建立了统一的公共资源交易中心。

　　2、广泛运用网络和信息技术，加强招投标监管。为避免人为等因素的干扰和影响，创造更加公开、公平、公正的公共资源交易环境，很多地区积极探索运用网络、信息技术等手段，加强监管，进一步规范交易行为。例如，天津市将工程建设、土地交易、产权交易、政府采购、药品采购五个市场的计算机应用系统，与市行政许可服务中心的监管系统对接，建成了“5+1”交易监管平台，对公共资源交易市场实行全方位的监督;河南省新乡市交易中心基本实现了从项目交易的受理登记到成交确认全过程的信息化管理;浙江省温州市平阳县大力推行电子化招投标，逐步实现招标资格预审文件、招标文件、工程图纸、投标文件的无纸化运作和运用计算机进行辅助评标。

　　3、构建公共资源交易网络,形成完善的管理体系。为加强交易服务和监管设施建设，避免重复和浪费，江西省以整合资源为基础，充分利用各地现有的行政服务中心场所，建立了覆盖省、市、县、乡的四级公共资源交易网络，所有县市建成了公共资源交易中心，98%的乡镇建立了公共资源交易站，实现了工程建设、政府采购、产权交易、土地出让等公共资源交易的统一进场交易，并将村委会投资2000元以上的工程项目都纳入中心交易，较好解决了以往公共资源交易过程中存在的“暗箱操作”、逃避监管等问题。

　　4、建立统一的管理规范，遵循共同市场规则。各地在公共资源建设过程中，均特别重视共同交易管理规则的确立。例如，2010年成立的安徽省公共资源交易中心，建立健全了“统一的信息发布、统一的咨询服务、统一的交易服务、统一的评标专家、统一的信用评价、统一的投诉受理和统一的监督管理”七大统一规则。

　　二、现阶段各地公共资源交易中心的建设实践

　　1、体制机制创新力度大，实现了公共资源招投标的集中、统一管理。各地在公共资源交易中心建设筹建之初，就开始就公共资源交易中心的管理规则进行了研究。目前，已经制定了符合当地情况的公共资源交易中心管理制度和五类公共资源的分类交易规则，管理框架基本确立，实现了公共资源交易管理体制的“三大转变”，即由政事不分向管办分离转变，改变了审批和操作为同一主体的现象;由分散交易向集中交易转变，原分散于省市部门的公共资源交易项目一律集中统一进入省公共资源交易中心交易;由分类监管向综合监管转变，改变了行政职能部门监督的单一方式。

　　2、“管理上一个主体，运行上一个载体”的模式，进一步规范了招投标行为。通过公开、规范的程序，提供集中的交易平台，初步遏制了一些不规范交易行为。中心业务范围内的公共资源交易基本实现高进场交易,并严格查处应进未进、越权审批协议转让等行为，招标投标市场竞争秩序混乱的局面得到了初步治理，有效防止了对公共资源配置的违规干预和幕后交易，实现了“阳光操作”，起到预防腐败的“防火墙”作用。

　　3、通过整合资源、集中交易，降低了公共资源招投标管理的行政成本。在公共资源交易中心建成后，随即取消了原来的建设工程招投标、国有产权交易和国有土地招投标等分散交易场所，通过建立统一交易场所，有效地防止了有形市场的重复建设，极大地节约了行政成本。同时，集中统一交易场所，仅需一套管理服务人员，通过管理资源共享，大幅降低了交易管理成本。

　　4、统一进场、电子监察，强化了对各类招标采购活动的集中监管。通过部门集中办公，为职能部门招投标主体的行为实施监督管理提供了方便，有助于行政监督部门加大监督力度以及提高监督成效。同时,中心还把纪检监察部门的电子监察系统与中心同步规划建设、同时运行,实现了电子监察对公共资源交易的全方位、全过程监督，进一步提高了对公共资源招投标行为的监管。

　　5、建立中心管理机构与代理机构的互动模式，提高了公共资源招投标管理效率。为了不断改进管理和服务方式，各地公共资源交易中心已经初步建立了与相关的监管部门和中介机构的沟通协商机制。通过定期沟通交流，协商制定了有关的进场交易流程及规定，并针对代理机构代表提出的问题，属中心权限范围内的，当场提出解决方案，对需要多部门配合解决的，认真记录并上报相关部门协调解决，为进一步做到进场规范操作和提供更好服务，奠定了坚实的基础，有力地保障并促进了公共资源招投标效率。

　　三、进一步完善公共资源交易招投标平台的几点思考

　　虽然各地公共资源交易中心已经初步建成，但是目前仍然存在管理主体不到位、交易规则不健全、运行效率不够高等问题。构建竞争有序、管理规范、运行顺畅的公共资源交易市场体系，仍需从以下几个方面重点突破。

　　(一)强化对进场公共资源招投标行为的管理

　　要进一步明确、细化公共资源交易中心的管理规则和交五类公共资源交易的交易细则，确保做到各类与交易有关的服务活动统一在交易平台进行;各行政主管部门统一进入交易平台开展监督;各类招投标信息统一按规定公布。要强化管理，确保改进场交易的项目100%进场交易，凡在场外交易的项目，要依法依规追究责任。所有进场交易项目首先到综合窗口登记;经过登记的项目可进行专家抽取，进入评标程序;评审结束后，交易结果由公共资源交易中心做进场交易确认。凡未经确认的项目，不得发布结果，拨款部门不予拨款，有关部门不予办理建设、开工、使用等后续手续。

　　(二)进一步完善公共资源交易监管体制

　　按照“综合监管、一个中心”的模式，充分发挥综合监管、行业监管、执纪执法监管的作用，形成管理有序、监督有力的公共资源交易监管体制。一是综合监管，由公共资源交易管理办公室对有关部门、综合交易中心及交易各方进行监管;二是行业监管，由有关部门负责对公共资源交易进行行业管理和行政监督;三是执纪监管，由纪检监察机关对公共资源交易管理委员会、各有关部门和综合交易中心实施执纪监督。各相关行政主管部门要认真履行监管职责，加强监督检查，确保所监管的公共资源交易项目和交易活动在公共资源中心公开、公平、公正进行。

　　(三)利用高科技手段创造更公平、公正的交易环境

　　比起传统分散型的公共资源交易平台，集中统一的公共资源交易平台有很多优势，但也不能完全避免人为主观因素的影响，所以还必须利用高科技手段辅助，尽可能做到客观、公平、公正。一是建设电子监察系统，通过构建监察网络对每一笔交易活动的立项、办理、结果进行实时监督。二是建设计算机自动抽取专家系统，确保抽取评委的过程处于封闭秘密状态，通过计算机辅助评标，从技术上减少了人为因素。三是建设开评标现场视频监控系统，对所有开评标、拍卖、报名、谈判等现场进行视音频全过程同步监控，发现问题及时予以警告、纠正。四是建设门禁系统，即专家和工作人员的指纹预先输入电脑，经指纹识别系统鉴定后自动开门进入，其余人员一律无法进入评标现场。五是通过建立信用信息档案，促进行业诚信体系建设，强化企业自律行为。