海外开发项目控制性详细规划编制的探索——以莱基自贸区一期为例

　　摘要:针对我国在海外较落后地区投资开发的项目，在当地国规划管理体系、规划编制法律法规不完善，以及规划编制以指导开发建设为目的的情况下，控规编制除了参考我国的成熟经验外，还应结合项目实际情况，在内容和表达形式上有所创新。本次以尼日利亚莱基自由贸易区一期为例，对海外开发项目的控规编制内容进行探索。

　　关键词:海外开发;控制性详细规划;创新

　　Abstract: in view of China's overseas investment is backward area development project in planning management system, and associated planning laws and regulations is not perfect, and planning to guide the construction development for the purpose of cases, accused of the regulatory planning in China except the maturity of the reference experience, may be combined with project actual situation, in content and form expression to innovation. The free trade area with Nigeria lecky a period as an example, the overseas development project control of the regulatory planning exploration content.

　　Key words: the overseas development; Regulatory detailed planning; innovation

　　中图分类号： F293 文献标识码：A 文章编号：

　　1 前言

　　改革开放以来，出口加工贸易一直作为我国经济增长的重要动力之一，为我国经济的高速发展作出了巨大贡献，但随着我国综合国力不断增强，庞大的外贸出口也引起了日益增多的国际贸易争端，近几年越发突出。

　　为了改变这种状况，从“十一五”开始，我国积极推行企业“走出去”战略，发挥我国制造业的比较优势，运用我国开发区发展经济的模式，鼓励有实力企业在有条件的国家兴办“境外经济贸易合作区”，实现产品产地多元化，促进国内生产能力和资本的对外输出，为我国企业“走出去”搭建平台。同时，也有利于减少国际贸易矛盾。

　　但这些海外投资项目大多位于第三世界国家，往往缺乏必要的规划指引，需要因地制宜制定相关的规划管理文件。本文以尼日利亚莱基自由贸易区一期控制性详细规划为例子，通过对海外开发项目控规编制的初步探索，希望能为类似的海外项目提供借鉴和参考。

　　2 项目背景

　　2.1项目概况

　　尼日利亚是我国在西非唯一的战略合作伙伴，莱基自由贸易区作为我国在尼日利亚投资建设的主要项目之一，是我国企业“走出去”战略，中尼紧密合作的具体行动。

　　2006年，中土北亚国际投资发展有限公司(由中国铁道建设集团、中非发展基金、中国土木工程集团、南京北亚投资集团、南京江宁开发区等五家公司联合投资)决定与尼日利亚拉各斯州政府、尼日利亚莱基全球投资有限公司合作，在尼日利亚经济中心拉各斯州莱基地区投资建设“莱基自由贸易区”(简称“莱基自贸区”或“自贸区”)，总体规划面积155平方公里。(图1)

　　图1：区域位置图

　　本次就莱基自由贸易区建设过程中，配合一期用地的开发建设管理需求，对一期用地编制控制性详细规划。一期用地位于整个莱基自贸区的西南部，总用地面积约30平方公里。(图2-3)

　　图2：规划布局结构图

　　图3：土地利用规划图

　　自贸区一期的总体发展目标为：现代生产制造业为核心的新经济功能区;工作、生活、休闲三位一体的现代工业新城;拉各斯国际大都市战略的先导区和示范区。

　　2.2项目特殊性

　　2.2.1规划编制：国内架构、国外标准

　　尼日利亚作为第三世界国家，国内开发建设整体较为落后，规划管理体系尚不完善，虽有部分与城市土地管理相关的法律政策①，但该部分法规要么版本年份较远，与实际操作脱节，要么是涉及层面与控规偏差较大，均不能作为指导控制性详细规划编制的依据。并且尼方本国没有较完善成熟的规划建设设计规范、标准，尼本国的建设是以英制标准为主。

　　同时，尼日利亚国内对于规划设计组织编制和审批程序并未形成完整系统。自贸区作为中方投资商、尼方投资商和尼方州政府三方作开发建设的特殊区域，其项目管理实施主体由中方投资商承担。莱基自由贸易区的相关规划设计，由中方投资商组织委托中国的规划设计单位编制。编制成果经中方投资商、尼方投资商和尼方州政府共同确认审批。一旦规划审批通过，将作为自贸区内一切规划设计、管理、开发建设的依据。

　　针对上述情况，自贸区一期的控规引用我国编制经验，参考我国控规的编制内容进行编制。并以中国国内的相关规划建设规范、标准为基本依据架构，同时，在基础设施规划设计上增加国际相关标准，作为本次规划依据的补充，主要采用的英国国家BS标准(British standardization)②。

　　2.2.2规划实施：投资方为主体

　　我国控规的管理实施主体通常由当地规划管理部门承担，该部门对国内各层级规划的关系、作用、内容等均较为清楚，对规划行业的相关规定较为了解，因此国内所编制的规划成果内容政策性较强，更侧重于刚性控制。

　　而本规划的管理实施主体为投资方，虽然他们对土地的开发建设管理也有丰富的经验，但对规划管理、实施的理解与国内管理部门仍存在一定的差距，因此本次规划编制内容与国内控规相比较更注重开发引导，以及建设实施的灵活性，在表述上更加通俗易懂、更大众化，也使得规划更具有实用性。

　　3 控规编制创新

　　针对上述项目的特殊性，本次控规编制在借鉴我国经验基础上，尝试在编制内容、表达形式等方面作一定的创新，使本次控规更具有实际指导意义。

　　3.1增加以开发管理为导向的控制内容

　　如上所述，本次控规成果主要作为开发商指导项目开发建设的依据，针对规划管理者为非专业人士和指导开发建设为目的的特点，规划编制内容在国内常规内容基础上，增加了一些以开发建设为导向的控制引导内容。

　　3.1.1增加投资估算

　　表1：自贸区一期起步区工程投资估算

　　自由贸易区的规划管理实施主体和土地经营者均为投资方，投资方承担着自贸区的前期基础设施建设，对于如何分期实施建设，如何结合招商引资实现资金回笼等问题，也是本次控规重点分析的内容。规划提出分期实施计划，并对每期的道路设施、市政工程管线、市政设施场站、场地平整等方面作出详细的投资估算，为投资商提供资金投资预算。(表1)

　　3.1.2增加产业引导

　　自贸区一期的主要功能之一是作为现代生态的产业园区，对于如何打造现代生态的产业园区，引进产业类型的选择尤为重要，本次控规编制增加了相关的产业引导内容。

　　规划通过对各种产业潜力、产业链、产业聚集效应、地区产业发展、生态环境等一系列分析，最终确定适合自贸区一期发展的几大产业类型。通过各种用地条件分析，规划各个产业组团的布局;通过对相关类型企业用地规模的分析，确定各产业组团的用地规模和范围，预测可能引进的企业数量等。力求打造一个合理、科学、弹性的产业园区，为一期的招商引资提供清晰的引导。

　　3.1.3增加可出让用地规模统计

　　本次控规编制成果既是自贸区一期开发建设的主要依据，也是投资方对自贸区一期土地经营管理的依据。投资商需要了解可出让用地的存量和分配情况，因此，本次规划增加了可出让用地规模的统计，包括在分图图则中对各个街区可出让用地规模的统计;各产业组团中可出让工业用地规模的统计;各仓储组团中可出让仓储用地规模的统计;分期开发建设中各阶段可出让用地规模的统计等。

　　3.1.4地块划分方式调整

　　传统的地块划分包括三个级别，分别为“片区-街坊-地块”。本规划根据项目前方的实际操作需求，在地块划分中引进街区的概念，在实际开发建设中，土地出让通常以街区为单元，因此街区对应的经济技术指标更具有控制意义。规划控制指标内容也对应街区和地块提出街区控制指标和地块控制指标。

　　3.1.5特殊区域的控制

　　规划区东南侧设置石油仓储区，对于该特殊建设区域，规划除了提出一般用地控制指标之外，为确保生产安全，专门针对石油仓储区，增加相关的控制内容，包括：石油仓储区安全距离控制和石油仓储区消防通道控制，其中石油仓储区安全距离控制又包括油库区与库外建构筑物之间的安全距离控制和油罐之间的安全距离控制。

　　3.1.6增加概念性的解释

　　如上所述，规划的实施管理主体为投资方，他们对于规划行业的专业名词、专业术语、以及一些常规做法、行业规定等内容并不熟悉，为了控规成果内容更具有实用性，能够确实为自贸区的开发建设提供一套明确、详细的管理依据，本次在整套规划成果中增加了一些专业名词、专业术语的概念性解释。如在说明书中增加各控制指标的解释，在分图图则中增加各种用地功能解释。

　　3.2优化控规常规内容表达形式

　　分图图则是控制性详细规划法律效应图解化的表现，它用一系列控制线、控制点、表格数据和条文说明等对用地和设施进行定位控制、建设控制。

　　国内一般将规划控制的内容集中到1张分图图则来表达，本次规划为了更清晰地表达分图图则控制内容，以便于管理者使用，将一般分图图则控制内容分成3张图纸表达，同时，为了更好地指导当地实际工程建设，规划增加了6张市政工程控制内容，总共用9张图纸表达。

　　I用地总体控制：

　　n 主要控制内容：

　　对土地使用、土地建设内容、街区总体用地规模和建设规模、配套设施及建设要求等方面进行控制。

　　n 控制内容优化：

　　² 增加控制单元及各街区可出让用地规模的统计;

　　² 增加各街区控制指标;

　　² 增加控制单元内各种用地功能解释;

　　² 增加产业引导内容：包括产业类型、空间分布、企业用地规模、企业数量等方面的引导。

　　n 控制目的：

　　² 为开发管理者提供明确、清晰的土地使用指引;

　　² 为招商引资提供指引。

　　II建设指标控制：

　　n 主要控制内容：

　　对地块内各项建设指标进行控制。

　　n 控制内容优化：

　　² 增加强制性控制指标和指导性控制指标分类的解释;

　　² 增加各项建设控制指标进行解释。

　　n 控制目的：

　　为开发管理者提供清晰的项目建设指引。

　　Ⅲ道路工程控制：

　　n 主要控制内容：

　　对街坊道路的平面和竖向进行定点定量控制。

　　n 控制内容优化：

　　² 增加道路横断面详图设计控制;

　　² 针对石油仓储区等特色区域提出消防通道设计要求。

　　n 控制目的：

　　² 为开发管理者提供详细的道路设施建设指引，指导道路施工图设计。

　　还包括IV给水工程规划、V雨水工程规划、VI污水工程规划、VII电力工程规划、VIII通信工程规划和IX燃气工程规划。

　　4 结语

　　本次控规得到了国内甲方、尼方的高度认可，同时，有效地指导了自贸区一期的开发建设。目前，自贸区一期基础设施框架已拉开，招商形势良好。通过本次案例，我们相信国内控规编制技术可以进一步推广到世界其他地区，但在应用过程中，应结合项目的实际情况，在我国控规编制技术基础上进行一定的创新。如本文案例中，结合尼国规划管理体系、规划编制法律法规不完善，以及规划编制以指导开发建设为目的的实际情况，控规编制对常规内容表达形式作调整和优化，并增加以开发建设为导向的控制引导内容，使规划更具有实际指导意义。

　　本文通过上述案例对海外开发项目的控制性详细规划编制作初步探索，仅供同行作为参考，在不同的国度还需要根据当地的法律及项目特性，对规划编制内容进行适当调整，相信其中还有很多可以深化研究的空间。

　　[注释]

　　①尼日利亚城市土地管理相关法律和政策包括The Land use Act of 1978,Urban Development Policy of 1992,Urban and Regional Planning Act 1992和The Housing and urban development policy of 2002.

　　②本次规划主要在道路工程和市政设施工程的设计上，采用英国国家BS标准，具体涉及的标准主要有：

　　道路工程：DESIGN MANUAL FOR ROADS AND BRIDGES;

　　给水工程：BS EN805：Water supply - Requirements for systems and components outside buildings;

　　污水工程：BS EN12255-4：Wastewater treatment plants - Preliminary treatment;

　　BS EN12255-3 EN12255-311 EN12255-4-2002：Wastewater treatment plants - Primary settlement;BS EN12255-11：Wastewater treatment plants - General data required;

　　通信工程：The Regulations for Electrical Installations by Institution of Electrical Engineers (London);Quality System BS 5750;Reliability of systems, equipment and components BS 5760;

　　电力工程：BS 7671：Requirements for Electric Power Installation;Guidelines of Chartered Engineer for Building Equipment Society;BS 6651-BS 6651: Norm of Practice for Protection of Structures against Lightning;BS EN13201-2：Performance Requirements for Road Lighting BS EN13201-3：Performance Computation for Road Lighting;BS EN60726：Dry Type Power Transformer BS EN60726。

　　[参考文献]

　　[1]夏南凯，田宝江，王耀武. 控制性详细规划(第二版). 上海：同济大学出版社，2005

　　[2]Afolabi. IMROVING URBAN LAND USE PLANNING AND MANAGEMENT IN NIGERIA: THE CASE OF AKURE，2008